|
Del buen gobierno y nuestras instituciones
Ricard Meneu
Fundación IIS (Instituto de Investigación en Servicios de Salud)
E-mail: ricard.meneu@gmail.com
Vicente Ortún
Universitat Pompeu Fabra
vicente.ortun@upf.edu
Rendición de cuentas
El término “instituciones” tiene matices diferentes según la disciplina desde la que se emplea. Mientras para juristas y algunos politólogos se refiere a “organismos que desempeñan una función de interés público”, algunas tradiciones económicas entienden que se trata de “las reglas de juego de una sociedad o, más formalmente, los constreñimientos y obligaciones creados por los humanos que dan forma a su interacción” (North, 1990).
Asistimos a un desencantamiento institucional en el que, cualquiera que sea la perspectiva adoptada, las instituciones de nuestro país son actualmente percibidas mayoritariamente como muy mejorables. Las noticias del verano en el que escribimos estas líneas abren un nuevo frente de indignación y escepticismo al hilo de las informaciones que se suceden sobre el funcionamiento de un organismo de importante contenido institucional por ser uno de los escasos controles de los aparatos de representación democrática: el Tribunal de Cuentas.
Se trata del supremo órgano fiscalizador de la gestión económico-financiera del sector público, encargado del enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que incurran quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. Además de ser responsable de la rendición de cuentas de las entidades locales e informar de los contratos formalizados por el Sector Público Empresarial Estatal y sus entidades dependientes, es ante quien rinden su “contabilidad ordinaria” (sic) (Tribunal de Cuentas, 2014) nuestros partidos políticos. Hablamos de un órgano dependiente de las Cortes cuyos miembros gozan de la misma independencia e inamovilidad que los Jueces, y que "tiene competencia exclusiva para todo lo concerniente al gobierno y régimen interior del mismo y al personal a su servicio" (BOE, 1982). El reciente goteo de noticas repentinamente desveladas nos ha hecho saber que esa exclusividad se ha traducido en que de su plantilla, poco más de 700 trabajadores, casi un centenar sean identificables como familiares de altos y ex altos cargos de la institución y de sus representantes sindicales. Con el correlato de la manifiesta falta de capacitación técnica de sus informáticos, de los que al parecer apenas cinco de los 60 existentes poseen formación específica.
Los cuentos de la tribu
Importa menos la cuantificación de la estentórea burla probabilística de los principios de igualdad y mérito que la constatación de la enésima quiebra de los mismos, sustituida por la al parecer irrefrenable tendencia al nepotismo, esa "desmedida preferencia que algunos dan a sus parientes para las concesiones o empleos públicos" (RAE, 2014). Aunque su práctica está documentada desde la antigüedad griega, debemos a la experiencia vaticana de los Borja valencianos el término por el que es conocida en todas las lenguas europeas, siendo en los países del mezzogiorno donde goza de mayor predicamento.
Resulta tentador intentar pensar estas prácticas corruptas en términos de una economía primitiva, del don entendido como intercambio y reciprocidad, como “do ut des”. Pero seguramente en sociedades con escasa conciencia ciudadana y arraigadas inercias tribales sea más provechoso intentar encajar los organigramas publicados (El País, 2014) en alguna de las estructuras elementales del parentesco que codificó la antropología el pasado siglo (Lévi-Strauss, 1973).
La confianza en los próximos tiene su sentido. El recurso a la familia tiene ventajas informativas y reduce los costes de búsqueda o experiencia. Trabajando con dinero propio todo el mundo es libre de contratar a su sobrino (nepote) o su cuñado. Pero solo si los costes del error los soporta quien toma la decisión. Con recursos públicos y costosos procedimientos formalmente reglados de selección se convierte en un disparate social y una burla ciudadana. Pero parece que es nuestro disparate, sobre todo si consideramos que no estamos ante una anomalía excepcional, si no ante la visualización de la parte flotante de una práctica mucho más habitual. Hay motivos para pensar que el mismo principio, con definiciones distintas de “familia” —con criterios de pertenencia menos genéticos—se aplica en buena parte de nuestras tramas sociales, ya sean áreas de conocimiento en las universidades, nombramientos de sociedades científicas o acceso a los cuerpos de élite de la administración. De ser tal la captura “familiar” de las instituciones, estaríamos ante una peculiar forma de extracción particular de los recursos sociales a través de una forma inclusiva de apropiación de aquellas.
Aunque esta anomalía en la ocupación de responsabilidades públicas tenga una distribución territorial muy marcada —las penínsulas de los PIGS y aledaños— es insensato suponer que existe un determinismo geográfico. Más verosímil es atribuirlo a un peculiar retardo en la sustitución de los órdenes reinantes. Si todavía se puede citar al Marx del Manifiesto, en su recorrido histórico recordaba que “La burguesía ha desempeñado, en el transcurso de la historia, un papel verdaderamente revolucionario. (…)La burguesía desgarró los velos emotivos y sentimentales que envolvían la familia y puso al desnudo la realidad económica de las relaciones familiares”. Posiblemente ese desgarro no se produjo igual en los países que combatieron la Reforma. En estos no se adoptaron la llamadas “virtudes burguesas” (McCloskey, 2006), especialmente las etiquetadas como “virtudes andróginas” (prudencia y justicia), que definen no ya una clase si no una sociedad (la ideología dominante es la ideología de la clase dominante). Una clase que, no por azar, aunque sí con punto de provocación, Joan Fuster negaba que hubiera existido en algunas partes de nuestro país. Según esa tesis —que tanto irritaba al futuro Ministro de Sanidad Ernest Lluch— en Valencia no había habido burguesía moderna, sino "ricos" (Fuster, 1962). Antiguas rentas agrícolas alejadas urbanamente de su capital y una "inflamación" de comerciantes, pero apenas nada de emprendimiento. Seguramente no es extrapolable a las tradicionales zonas industriales del país —curiosamente coincidentes con una devoción por formaciones políticas locales—, ni tampoco con los usos del centro, cuya tradición parece más propia de Corte y cesantías.
En un registro similar, todas las geografías en las que cabe apreciar que la ocupación indebida de espacios profesionales no sufre un rechazo social genérico son aquellas excluidas del clásico análisis de Max Weber sobre el “concepto ético de profesión: concepto que traduce el dogma extendido a todos los credos protestantes, opuesto a la interpretación de la ética del catolicismo” (Weber, 2004). Algo que puede matizarse en Italia, con diferencias entre las zonas "burguesas" como Turín o Milán —históricamente influidas por las ocupaciones tedesche—y los territorios de las coronas aragonesas, como Nápoles, las dos Sicilia o más fugazmente Génova.
Pero por más que los trabajos citados sean una parte esencial de nuestra matriz de comprensión social, ni un determinismo moral weberiano ni la insistencia en las dependencias de senda territoriales nos servirán de mucho para mejorar nuestro decepcionante funcionamiento colectivo. Como en el famoso poema de Gil de Biedma (Gil de Biedma, 1982), queremos “creer que nuestro mal gobierno es un vulgar negocio de los hombres y no una metafísica” y “que es tiempo aún para cambiar su historia antes que se la lleven los demonios”. Para ello hacen falta mejores reglas de funcionamiento, pero sobre todo un esfuerzo generalizado para exigir su cumplimiento.
Las propuestas de siempre, con mayor urgencia
Hemos escrito hace tiempo (Meneu y Ortún, 2011) que los países prosperan sobre una base económica que permita desarrollar las potencialidades humanas en una sociedad que no renuncie a grandes logros, como el del estado del bienestar. Ello requiere que sus “reglas de juego”, sus instituciones formales e informales, hagan individualmente atractivo lo socialmente conveniente.
El episodio comentado encaja en descripciones de la corrupción que hemos publicado con anterioridad: en términos estrictos de relación principal-agente, la corrupción aparece cuando un principal delega en un agente un asunto que involucra a una tercera parte. El agente, en lugar de actuar en beneficio del principal, actúa en beneficio de una tercera parte. Dado que las relaciones de agencia se producen en un entorno social, podemos definir la corrupción como la quiebra de normas legales, contractuales, éticas, culturales, etc., por parte de un agente para proporcionar beneficios a individuos o grupos de forma oculta. Hay numerosas posibilidades de incurrir en comportamientos corruptos sin quebrar ninguna norma legal; así, la facilitación de información no secreta, pero a la que se tiene acceso privilegiado, permite a una tercera parte obtener un empleo o un proyecto sin violentar procedimiento alguno.
Parece ya ingenuo pretender disociar las peripecias del gobierno sanitario del buen gobierno general de lo público. La caracterización del gobierno—sanitario y no sanitario—en España, el análisis de su impacto en las políticas, la gestión de las organizaciones y las prácticas institucionales, permiten elaborar una agenda tan ambiciosa como factible de las tareas pendientes que los profesionales—en sentido muy amplio— y los responsables sociales debemos acometer con el apoyo ciudadano.
La salida de la crisis requiere eliminar esa arena, que la corrupción supone, de los engranajes sociales de España. Tal corrupción no se refiere únicamente al abuso del poder político o de los recursos gubernamentales para el beneficio ilícito de terceros. Corrupción también significa echar a perder, depravar, pudrir, y en este sentido nuestras instituciones, aunque no estén en proceso de descomposición, están poco frescas, perdiendo capacidad para dar respuesta a las exigencias de eficiencia y productividad que el entorno actual exige. Para aumentar la productividad, como cualquier estudioso de la economía sabe, se requiere al menos:
- Mejor capital humano, atraer talento y mejorar la educación. Por tanto, incentivos a aprender y una sociedad más meritocrática y menos “digitalizada” en sus mecanismos de selección y promoción.
- Menores costes de los servicios, por tanto, reguladores independientes no capturados por las empresas ni los partidos políticos.
- Movilidad de personas y capitales: estimular la competencia, la meritocracia, la reducción de la influencia de las capillas sociales.
Todo ello aconseja una reorientación de nuestro estado del bienestar aprendiendo de quien mejor lo haga, aquellos estados del bienestar flexibles que no desestimulen la responsabilidad individual ni la necesidad de trabajar. Y aquellos en los que los servicios públicos honran su denominación y en los que el estado del bienestar no se confunde con el bienestar de los trabajadores del Estado. Si no, corremos el riesgo de hacer buena una afirmación escuchada casualmente a una reputada científica social: ".... las estrategias socialdemócratas de refuerzo del Estado resultan muy adecuadas en Escandinavia pero serían un disparate total en Italia".
Pero lo difícil, siendo complicado, no es que las articulaciones políticas adopten un programa tan obvio como necesario. La tarea que se antoja titánica es convencer a la ciudadanía de la necesidad de exigir lo que es imprescindible para el beneficio de todos. Necesitamos reformas que traten la raíz del problema y que aspiren a que nuestras preferencias como ciudadanos se hagan más racionales, compensando nuestra escasa disposición a informarnos y cooperar en el control de lo público. En realidad somos igual de “extractivos” que las élites, pues el fraude no campea solo en la fiscalidad de grandes fortunas, sino también en la economía sumergida y las prestaciones sociales (Arruñada, 2014). La escisión maniquea entre ciudadanos y élite nos llevaría a reiterar errores del pasado, despreciar los logros alcanzados y hacer tabla rasa institucional en la que se vuelven irrelevantes.
Las necesarias reformas deben ser más individuales que en países donde no se aprueba que los ciudadanos eludan su aportación al bien común, recurriendo a incentivos “compensatorios” de nuestros valores para ajustar mejor las consideraciones de las conductas. Para ello, hemos de reducir los costes de información ciudadana, de modo que se alimente automáticamente nuestra educación cívica. Por ejemplo, haciendo evidentes el pago de impuestos y el uso de los servicios públicos, menos cargas fiscales ocultas —IRPF “a devolver”, precios con IVA, seguridad social “a cargo de la empresa” (Arruñada, 2014) — y, por supuesto, algo de transparencia y responsabilidad sobre la eficacia relativa de los servicios públicos. Empecemos, pues, por estar dispuestos a mejorar aquello que de nosotros depende.
Referencias
Arruñada B (2014). La culpa es nuestra. El País. Disponible en:
http://elpais.com/elpais/2014/03/28/opinion/1396007183_553939.html
BOE (1982). Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. Art. 3.
El País (2014). Relaciones familiares en el Tribunal de Cuentas. Disponible en:
http://elpais.com/elpais/2014/06/23/media/1403547645_646044.html
Fuster J (1962). Nosaltres els valencians. Barcelona: Edicions 62: “Aquesta burgesia a la moderna no arriba a quallar: en tot cas, mai no aconsegueix d’imposar-se a l’oligarquia rural”.
Gil de Biedma J (1982). Apología y petición. En: Gil de Biedma J. Las personas del verbo. Barcelona: Seix Barral.
Lévi-Strauss C (1973). El futuro de los estudios del parentesco. Barcelona: Anagrama.
McCloskey D (2006). The Bourgeois Virtues: Ethics for an Age of Commerce. Chicago: University of Chicago Press.
Meneu R, Ortún V (2011). Transparencia y buen gobierno en sanidad. También para salir de la crisis. Gac Sanit, 25(4):333–8.
North D (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.
RAE (2014). Nepotismo. Disponible en:
http://buscon.rae.es/drae/srv/search?val=nepotismo
Tribunal de Cuentas (2014). Régimen jurídico. Disponible en: http://www.tcu.es/tribunal-de-cuentas/es/la-institucion/regimen-juridico-y-economico/regimen-juridico/
Weber M (2004). La ética protestante y el espíritu del capitalismo. Madrid: Alianza Editorial.
Deja tu opinión:
|