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Retos ante la crisis económica actual para las personas con incapacidad y su integración en el mercado del trabajo
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Judit VallCastelló
Universidad de Girona
Centro de Investigación en Economía y Salud (CRES)
Universidad PompeuFabra
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Durante los últimos años, las políticas de incapacidad han atraído una atención particular en los países de la OCDE por dos razones principales;primero, porque estas políticas representan una importante fuente de gasto público, y segundo, porque los países están cada vez más preocupados por la necesidad de fortalecer la integración de las personas con discapacidad en las ociedad.
Durante la década de los 90, en los países de laOCDEse endurecieronlas condicionespara acceder al desempleo y a los sistemasde asistencia socialmediante la introducción devarios requisitosde búsqueda de empleoy, almismo tiempo,los planes de jubilación anticipadase limitaron(o incluso suprimieron) a causa de sus bien documentadosdesincentivos al trabajo. Estos acontecimientos dieron lugar aun número crecientede personas de edades muy próximas a la jubilación que entranen losregímenes de incapacidad. Esto, junto conel proceso de envejecimientode las sociedades desarrolladas, aumenta la preocupaciónsobre los efectosa medio plazo delos gastos delos programas de incapacidadenlos presupuestos delosestados.
La figura 1 muestra el gasto en prestaciones por incapacidad como porcentajedel PIB paravarios países europeos.El gasto en prestaciones por incapacidadse ha reducido desdela década de los 90en algunos paísescomo Finlandia,Italia, Luxemburgo y, más recientemente, tambiénen Suecia y Suiza. En otros países,como el Reino Unido, Islandia y Suiza,este gastoha aumentado considerablemente hasta mediados de los 2000 y, en menor medida, un aumentomás moderadotambién se ha observadoen España, Grecia, Irlanda, Bélgica y Dinamarca.Ahora bien,información comparableentre paísessobre gasto en pensiones de incapacidadsólo está disponiblehasta principios del año 2009lo que deja fuerade las cifrasel periodomás grave dela recesión.
Figura 1. Gasto en prestaciones por incapacidad como porcentaje del PIB.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Eurostat
No obstante, aunque todavía no se disponga de datos comparables entre países, existen estudios que nos permiten tener una idea del efecto potencial quela actual crisis económicatendráen las pensiones de incapacidad. La literatura sobre este tema está de acuerdo enque el ciclo económicotieneun efecto claro sobrela entrada de personas en los sistemas de pensiones de incapacidad.Por ejemplo, la OCDE ha documentado paravarios paísesque, trasel pico deuna recesión,las tasas de percepciónde prestacionespor incapacidadtienden a aumentaro que cuando disminuye la tasa de paro, aumentan las tasas de percepción de prestaciones por incapacidad (véase figura 2).
Para el caso de España, Jiménez-Martín et al. (2009) estudian la hipótesis de que las salidas del mercado de trabajo para las personas en edad de pre-jubilación en España responden principalmente a factores económicos, y noa motivos de salud, mediante el análisis de dos efectos. En primer lugar, estiman el efecto de las condiciones del ciclo económico a nivel local, sectorial y nacional sobre las transiciones de una situación de empleo a la discapacidad, el desempleo y la inactividad de las personas antes de llegar a la edad de jubilación. En segundo lugar, examinan la existencia de efectos secundarios de una reforma del sistema de pensiones de jubilación sobre estas transiciones.
Figura 2. Tendencias a largo plazo e nel desempleo y en las tasas de percepción de prestaciones de incapacidaden 3 paísesde la OCDE,1970-2008.La línea vertical representaun periodo derecesión.
Fuente: Cálculos de la Secretaría de la OCDE sobre la base de datos proporcionados por las autoridades nacionales y de la OCDE Perspectivas Económicas de 2009.
Los autores encuentran que tanto las condiciones del ciclo económico como la reforma de las pensiones de jubilación afectan el momento de la salida y la vía elegida para salir del mercado de trabajo y por lo tanto confirman que las entradas en los sistemas de prestaciones por incapacidad aumentan cuando existen condiciones económicas negativas tanto en el país como en la región. Este es un hallazgo importante y a tener en cuenta al estimar los efectos de esta nueva crisis económica que afecta a toda Europa, pero que tiene una incidencia más fuerte enla economía española. Del mismo modo, los resultados del trabajo también son importantes para el diseño de las nuevas reformas que se necesitan para superar la actual situación económica, ya que el trabajo proporciona evidencia de que las reformas en uno de los programas dela Seguridad Social puede tener efectos secundarios y aumentar el número de personas que acceden a otro de los programas existentes.
Precisamente, la OCDE también reconoció la necesidad de que los gobiernos de la UE implementen reformas, tanto en los programas dela Seguridad Socialcomo en el mercado laboral, a fin de evitar que la crisis empuje a más personas con mala salud que pierdan el trabajo a entrar en el sistema de prestaciones por incapacidad. Esta conclusión fue alcanzada en el Foro de alto nivel sobre las políticas de enfermedad, incapacidad y trabajo organizado por la OCDE y el Gobierno de Suecia en Estocolmo el 15 de mayo de 2009. Secretarios de Estado y Ministros de 15 países se reunieron para discutir cómo los países podrían ayudar a las personas con discapacidad, ya que representan uno de los grupos ciudadanos más vulnerables y que se verán más afectados por la actual crisis económica (OCDE, 2009).
Por otra parte, los ministros reconocieron la necesidad de evitar los mismos errores que se cometieron en las anteriores recesiones, cuando los trabajadores mayores que perdieron sus puestos de trabajo fueron canalizados a través del sistema de incapacidad en lugar del sistema de desempleo en un intento por reducir las cifras de desempleo. La mayoría de las personas en los regímenes de desempleo son capaces de encontrar trabajo después de un período de desempleo, mientras que éste no es el caso para los regímenes de incapacidad, para los que las salidas del sistema son muy bajas en los países más desarrollados. Aunque las prestaciones por incapacidad no han recibido tanta atención en la literatura y en los medios de comunicación como el seguro de desempleo, en 2007 30,2 millones de personas recibieron prestaciones por incapacidad en comparación con 27,9 millones de personas que recibieron prestaciones por desempleo en la OCDE (OCDE, 2009).
En la actual crisis económica, las personas empleadas que tienen alguna discapacidad van a ser, probablemente, uno de los grupos más afectados, y varias organizaciones internacionales han recomendado a los gobiernos que impulsen reformas que ayuden a las personas con discapacidad a maximizar su capacidad de trabajo y a mantener o a encontrar empleo. No sólo las organizaciones internacionales están abogando por esta estrategia, sino también varios estudios y organizaciones de personas con discapacidad han hecho hincapié en la necesidad de promover la inserción laboral de las personas con discapacidad como una forma de facilitar su integración más amplia en la sociedad. La concepción previa de que la discapacidad desactiva por completo a la persona para cualquier tipo de trabajo es totalmente infundada y debe realizarse un esfuerzo con el fin de analizar cómo sus habilidades pueden ser combinadas con las oportunidades existentes en el mercado de trabajo.
Por estas razones, la posibilidad de aumentar el número de personas con discapacidad que trabajan es considerada como una buena manera de disminuir las presiones sobre la estabilidad financiera del sistema de seguridad social, así como para alcanzar la integración social de las personas con discapacidad.
Sin embargo, una mirada más atenta a los datosrevela que este objetivo está lejos de ser alcanzado en la mayoría de los países desarrollados. Si nos fijamos en la figura 3, podemos ver que las tasas de empleo de las personas con discapacidad (auto-declarada)
son muy bajas en comparación con las tasa de empleo de la población sin discapacidad. Los países de la OCDE que mejor manejan la integración de sus trabajadores con discapacidad en el mercado laboral son Suecia e Islandia, mientras que Hungría y Polonia son los países que tienen las tasas más bajas de empleo para la población con discapacidad. Las tasas de empleo de las personas con discapacidad para el conjunto de la OCDE no logran alcanzar el nivel de 45% a finales de los años 2000.
Figura 3. Tasas de empleo personas con o sin discapacidada finales de losaños 2000.
Fuente: OCDE (2009).Datos:EU-SILC2007 (4ª ola), con excepción de:Australia:SDAC(Encuesta de Discapacidad y delos cuidadores) 2003; Canadá:PALS (Encuesta de Participación ylimitación de la actividad) de 2006;Dinamarca: EPA 2005;Corea:Encuesta Nacional dePersonas con Discapacidad,2005;México:IDAD(Encuesta Nacional de Empleo), 2004; Países Bajos: EPA 2006;Noruega: EPA 2005;Polonia: EPA 2004;Suiza: EPA 2008;Reino Unido: EPA2006;Estados Unidos: SIPP(Encuesta de Ingresos yParticipación en el Programa) 2008.
Existen varias barreras de entrada al mercado de trabajo a las que se enfrentan las personas con discapacidad, que en parte explican las bajas tasas de empleo de este grupo de personas (barreras físicas, estigma, etc.).Además, no todos los países permiten a los individuos que reciben una prestación por incapacidad combinarla con un trabajo. España es uno de los países en los que existe un tipo de prestación dentro del sistema de incapacidad que está especialmente diseñado para personas que aún conservan cierta capacidad para trabajar . Por lo tanto, con el fin de captar las diferentes situacionesen que se puede encontrar una persona con incapacidad, la administración de la Seguridad Social española distingue tres grados de prestaciones de incapacidad que dependen de la capacidad de trabajar que se ha perdido :
- Incapacidad permanente parcial: es el tipo de deterioro que inhabilita al individuo para desarrollar todas las tareas fundamentales de su trabajo habitual o actividad profesional, pero el individuo todavía es capaz de desarrollar un trabajo o actividad profesional diferente.
- Incapacidad permanente total: es el tipo de deterioro que inhabilita al individuo para el desarrollo de cualquier tipo de actividad laboral o profesional.
- Gran Invalidez: cuando la persona necesita la ayuda de una tercera persona para desarrollar los actos más esenciales de la vida, como comer, moverse, etc., como resultado de pérdidas anatómicas o funcionales.
La cuantía de la pensión recibida varía según el grado de incapacidad en que se clasifica a la persona y éste se fija en relación con la capacidad de trabajo perdida a fin de compensar la reducción en los salarios o los ingresos profesionales causados por la condición de incapacidad. Por ejemplo, los individuos en el régimen de incapacidad parcial reciben, en general, el 55% de la base reguladora (que es el promedio de los últimos salarios). Cuando llegan a los 55 años, esta cantidad puede ser aumentada a 75% si la falta de educación/preparación de la persona y las condiciones sociales y laborales de la región donde vive le dificultan la tarea de encontrar un trabajo. Por el contrario, las pensiones de incapacidad total proporcionan un 100% de la base reguladora.
Este tipo de regímenes de incapacidad que reconocen diversos grados de incapacidad y que incluyen en su definición la posibilidad de trabajar mientras se recibe un porcentaje de la cantidad total de la prestación son conocidos en la literatura como regímenes de incapacidad parcial y, aparte de España, también se encuentran en otros países europeos como Holanda, Alemania o Suecia.
La situación es muy diferente en países como los Estados Unidos de América, donde se define el programa de prestaciones por incapacidad como un sistemaen el que la persona discapacitada solo puede ser elegible y recibir todas las prestacionespor incapacidad si ha sufrido una pérdida completa de la capacidad de trabajo. La alternativa a esto, implica no recibir ninguna prestacióny se produce cuando el individuo no es elegible ya que todavía mantiene una cierta capacidad para trabajar. Es ampliamente reconocido que esta definición dicotómica de la discapacidad supone enormes desincentivos al trabajo porque los individuos discapacitados que aún conservan cierta capacidad para trabajar, pero que han sufrido una pérdida de ingresos debido a la condición de discapacidad, pueden tener incentivos parasolicitar la prestación si su salario reducido no les permite llegar a final de mes . En estos sistemas con una definición binaria de la discapacidad, la prohibición de desarrollar un trabajo una vez que el individuo está recibiendo la prestación viene impuesta por la misma definición de la incapacidad .
Laincógnita es, sin embargo, que aunque los pensionistascon incapacidad parcial en España pueden "legalmente"combinar la prestación con un trabajo y, después de haber recibido un examen médico que los clasifica como "capaces de desarrollar un trabajo", los datos muestran que la mayoría de las personas con incapacidad parcial en España no están trabajando. Esto ha sido documentado, por ejemplo, en Vall-Castelló (2012) y en Marie y Vall-Castelló (2012).
Figura 4.Tasas de empleodelas personasen edad de trabajarcon y sin discapacidad,últimosaños disponibles(porcentaje).
Nota: Definiciónde discapacidad en base ala auto-evaluación: existencia de problemas crónicos de saludy limitacionesa largo plazo enlas actividades diariasde la vida.
Fuente: OCDE (2007). Datos: SDAC(Australia);encuestas nacionales defuerza de trabajo(Luxemburgo y España, 2002; Reino Unido);PHOGUE(España1995, 2000), y de EU-SILC(Luxemburgo y España 2004)
Figura 5.Tasas de empleo porgrupo de edad delas personas que reciben
prestaciones por discapacidaden España.
Fuente:Elaboración propia a partir de la Muestra Continuade Vidas Laborales(MCVL, 2010).
Como se puede ver en la tabla 4, las tasas de empleo de las personas con discapacidad (auto-evaluada) en España siguen siendo muy bajas (30%), incluso con un crecimiento del PIB que ha sido bastante alto, alrededor del 2-6% anual entre 1996 y 2007. Esta es una de las tasas más bajas de la OCDE, donde las tasas de empleo de las personas con discapacidad (auto-evaluada) son 45% en el Reino Unido, 40% en Australia, 50% en Luxemburgo, 45% en Noruega o 52% en Suiza (véase la figura 3). La situación es todavía peor si, en lugar de considerar las personas con discapacidad auto-evaluada, se calculan las tasas de empleo de las personas que reciben prestaciones por incapacidad parcial en España, que es el grupo de beneficiarios que puede trabajar. Podemos ver en la figura 5 que, para este grupo de personas, la tasa de empleo es del 17%. La figura 5 también muestra que la tasa de empleo de las personas más mayores que reciben las prestacioneses sólo del 6% (edad 55-65).
Por lo tanto, la promoción del empleo de las personas con incapacidad es especialmente relevante para el caso español y, en 2007, la OCDE lo identificó como el desafío más "formidable" que enfrenta el gobierno español con respecto a las políticas de discapacidad (OCDE, 2007).
Hay muchas razones quepueden explicar estas bajas tasas de empleo para las personas parcialmente discapacitadas en España. Algunas de estas razones pueden ser corroboradas con datos mientras quepara otras (como la discriminación) será más difícil encontrar evidencia empírica. La primera explicación que cabe señalar es la mayor proporción de trabajadores mayores en el régimen de incapacidad español. Sabemos que el empleo disminuye en edades avanzadas y también sabemos que la prevalencia de la discapacidad aumenta con la edad. En España, el 70% de todas las personas con discapacidad que reciben prestacionesse encuentran en el rango de edad de 50-64 años y esto lo sitúa como uno de los países de la OCDE con una mayor proporción de personas mayores en el sistema de prestaciones de incapacidad (junto con Luxemburgo).
Figura 6. Beneficiarios de prestaciones de incapacidad, por edad y sexo, como porcentaje del total de beneficiarios por incapacidad, 2005.
Nota: Beneficiarios: DSPclientes(Australia);beneficiarios por incapacidad permanente y temporal de pensiones(Luxemburgo); prestaciones por incapacidad contributiva y no contributiva(España); prestación por incapacidad y demandantes del subsidio de invalidez, con exclusión de las prestaciones por incapacidad a corto plazo(Reino Unido).
Fuente: OCDE, 2007. Datos suministrados por las autoridades nacionales: DEWR(Australia); del IGSS(Luxemburgo); MTAS(España); DWP(Reino Unido).
Una segunda explicación se puede encontrar en el fuerte desincentivo al trabajo como consecuenciadel aumento de las prestaciones por incapacidad del 55% al 75% de la base reguladora para las personas parcialmente discapacitadas a los 55 años. En el artículo de Marie y Vall-Castello (2012), los autores analizan los efectos sobre el empleo de esta ley que prevé un aumento del 36% en la generosidad de las prestaciones de incapacidad para las personas que tienen, como consecuencia de su falta de habilidades y de las condiciones del mercado laboral al que se enfrentan, poca probabilidad de encontrar un trabajo. Los autores explotan el hecho de que el incremento de la prestación sólo está disponible para personas con 55 años o más para estimar su impacto utilizando un modelo de regresióndiscontinua. Sus resultados indican una caída en la probabilidad de empleo del 8% para las personas discapacitadas que reciben el aumento en la prestación. Por lo tanto, esto representa una elasticidad negativa de la generosidad de las prestaciones de 0,22 respecto a la participación laboral, que es muy similar a los resultados obtenidos por otros trabajos en la literatura (Gruber, 2000).
Por último, otra razón que ayuda a explicar las bajas tasas de empleo para las personas parcialmente discapacitadas en España se puede encontrar en la escasa utilización de las medidas disponibles para promover la integración laboral de personas con discapacidad, así como elescasocumplimiento de las obligaciones de los empresarios. La "Ley de Integración Social de los Minusválidos" (Ley 13/1982) de 1982, establece los pilares básicos de las políticas públicas en relación con la discapacidad e introduce el requisito más importante para los empresarios, ya que establece la obligación para las empresas con más de 50 empleados de tener un 2% de la plantilla formado por trabajadores con incapacidad. Sin embargo, esto nunca se llevó a cabo y en 1997, laLey 66/1997 sobre medidas fiscales, administrativas y del orden social permitió a las empresas estar exentas de la regla del 2% si la agencia de empleo local era incapaz de ofrecer a la empresa un trabajador con discapacidad preparado para cubrir la vacante que la empresa ha seleccionado para él. La empresa que recibe esta exención tiene que aplicar alguna medida alternativa de lasque se introducen en la ley (compra de bienes o servicios para centros especiales de empleo o donación de dinero para promover el acceso al empleo para los trabajadores discapacitados). Por lo tanto, el resultado es que estas cuotas de empleo nunca se cumplieron.
Otra medida destinada a promover el empleo de trabajadores discapacitados son las deducciones a las cotizaciones de la Seguridad Social para los empresarios que contratan a un trabajador discapacitado. Estas deducciones se introdujeron en 1983 y se fijaron en 70% para los trabajadores discapacitados con menos de 45 años y en 90% para los trabajadores con discapacidad con más de 45 años. Estos porcentajes se modificaron en 2004 en un intento de promover la integración laboral de las mujeres con discapacidad y se fijó una deducción del 90% para la contratación de una mujer con discapacidad con menos de 45 años de edad y del 100% para las mujeres con discapacidad de más de 45 años de edad. En el trabajo de Vall-Castelló(2012) se utiliza este cambio de política para estudiar los efectos de las deducciones de las cuotas de la seguridad social en el aumento del empleo de las mujeres discapacitadas. Este artículo representa la primera evaluación de una política de fomento del empleo para personas con discapacidad en España. Sus hallazgos sugieren que este aumento en las deducciones de las cotizaciones a la Seguridad Social aumentó la probabilidad de encontrar trabajo para las mujeres discapacitadas en España y se estima una elasticidad promedio de empleo del 0,08 para las mujeres totalmente discapacitadas y del 0,14 para las parcialmente discapacitadas. Sus resultados también muestran que la elasticidad del empleo es mayor para el grupo de mujeres menores de 45 años de edad. La autora interpreta esto como evidencia de la existencia de efectos no lineales de la política ya que el aumento de las deducciones fue mayor en mujeres menores de 45 años de edad (20%) que en las mujeres mayores de 45 años de edad (10%).
Llegamos a la conclusión que las deducciones a las cotizaciones de la Seguridad Social pagadas por el empresario ofrecen un incentivo a contratar trabajadores con discapacidad. Sin embargo, también creemos que la introducción de estas medidas debe complementarse con otras iniciativas de mercado de trabajo, integradas en un paquete más amplio y de largo alcance de reformas del sistema de incapacidad para que tengan un efecto positivo importante sobre las tasas de empleo de las personas con incapacidad.
La encuesta sobre discapacidades, autonomía personal y situaciones de dependencia (EDAD) realizada en 2008 nos permite explorar un poco más la utilización de otras medidas de política para promover el empleo de las personas con discapacidad en España. 22.795 personas con discapacidad participan en la encuesta (sólo 9.055 menores de 65 años), de los cuales 2.669 están recibiendo una pensión de incapacidad (29,5% de las personas con discapacidad menores de 65 años).
Encontramos que sólo el 0,8% de los encuestados dicen que se han beneficiado de una cuota de empleo para personas con discapacidad en el sector público y el 0,68% en el privado;el 2,20% dice que se han beneficiado de un contrato de trabajo especial para personas con discapacidad y el 1,07% que se han beneficiado de otro mecanismo dirigido a promover el empleo de las personas con discapacidad. Por lo tanto, la incidencia de estas iniciativas de política es más bien pequeñay, aunque están disponibles, parecen jugar un papel secundario en la determinación de las probabilidades de empleo para las personas con discapacidad en España.
Además, los resultados de la encuestaEDADtambién muestran que hay margenpara mejorar las perspectivaslaborales de los trabajadorescon discapacidaden España; por ejemplo, un 23,85% de las personas con discapacidadno están buscandoun trabajoporque piensan quesería difícilpara ellos encontrarun trabajo debido a su discapacidad. Del mismo modo,un 43,65%de laspersonas con discapacidadque están buscandoun puesto de trabajopiensan que nopuedenencontrar un empleodebido a su discapacidad.
El establecimiento de centrosespecialesde empleoque pudieran apoyary guiarde manera exclusiva el proceso debúsqueda de empleode los trabajadorescon discapacidad podría ayudaren la mejora dela inserción laboralde las personascon discapacidad, ya que sólo el 2,62%de ellosdeclaran haber utilizado unservicio público de empleopara encontrarsu trabajoactual, mientras quemás del 40%lo han encontradoa través de unamigo omiembro de la familia.
En conclusión,la actual crisis económicava atener una incidencia especialmente importante para los grupos más vulnerables de la sociedad y, entre estos gruposse encuentran las personas con alguna discapacidad. Las tasas de empleo de este colectivo se han mantenido a niveles muy bajos incluso durante la época de crecimiento económico en España. Con elPIBsin mostrar ningún síntoma de crecimiento a corto/medio plazo, las perspectivas profesionales de las personas discapacitadas no son muy esperanzadoras.Por lo tanto,ser capaces deintegrar elgrupo de personascon discapacidadque mantienencierta capacidadpara trabajar enel mercado de trabajocon algunas delas propuestas esbozadas eneste documento seráde unagran relevanciaa fin de garantizarla viabilidad delsistema de incapacidad español y la integración social de las personas discapacitadas.
Referencias
Gruber J. Disability Insurance Benefits and Labor Supply. Journal of Political Economy 2000; 108: 1162-1183.
Jiménez-Martín S, Vall-Castello J.Business Cycle Effects on Labour Force Transitions for Older People in Spain. FEDEA Working Paper 2009-25.
Marie O, Vall-Castello J. Measuring the (income) effect of disability insurance generosity on labour market participation. Journal of Public Economics 2012; 96(1-2): 198-210.
OECD. Sickness, Disability and Work: Breaking the Barriers – Vol. 2: Australia, Luxembourg, Spain and the United Kingdom. OECD, Paris. 2007.
OECD. Sickness, Disability and Work: Keeping on Track in the Economic Downturn: Background Paper. OECD, Paris. 2009.
Vall-Castello, J. Promoting Employment of Disabled Women in Spain: Evaluating a Policy. Labour Economics 2012; 19(1): 82-91.
Yin N. Partial Benefits in the Social Security Disability Insurance: A Policy Alternative to Foster Work among the Disabled. Manuscript, SUNY-Stony Brook and Baruch College. 2008.
Los comentarios sobre la noticia:
(abicatPar / 27/06/2012 04:21:06)
Dank fur Gottes intiresny
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