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Valoración de inequidades en el régimen de financiación de la Ley de Dependencia
Manuel Correa Gómez
Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Granada
manuelcorrea@ugr.es
Tesis doctoral defendida el 26 de septiembre de 2013 en el Departamento de Economía Aplicada de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Granada, dirigida por los Doctores Juan de Dios Jiménez Aguilera y Roberto Montero Granados, que obtuvo la calificación de Apto Cum Laude. El tribunal estuvo compuesto por los siguientes miembros de AES: Antonio J. García Ruíz (Universidad de Málaga, director de la Cátedra de Economía de la Salud), Mª del Puerto López del Amo (Universidad de Granada y Escuela Andaluza de Salud Pública, ex-vocal de la junta directiva de AES) y Dolores Jiménez Rubio (Universidad de Granada).
Resumen
El 14 de diciembre de 2006 se aprobó en España la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia, conocida como Ley de Dependencia (LD). Con ella nacía un nuevo pilar del Estado del Bienestar y la protección jurídica necesaria para aquellas personas, que por circunstancias especiales, necesitaban supervisión o ayuda de otras personas para la realización de actividades básicas de la vida diaria o para su autonomía personal.
La nueva norma introdujo un sistema de financiación pública y privada donde Estado, Comunidades Autónomas (CCAA) y beneficiarios colaboran en el sostenimiento del recién creado Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), y donde la prestación de servicios o el otorgamiento de prestaciones económicas se financian mediante copago.
Al poco tiempo de implantarse la Ley, y debido a la situación macroeconómica que vive España, comienzan a surgir cuestiones referentes no sólo a las diferencias regionales en su implantación, sino también a su viabilidad presente y futura. La mayoría de interrogantes son de difícil respuesta, debido a la opacidad informativa que, en muchos aspectos, han mostrado las Comunidades Autónomas.
El capítulo 1, de carácter introductorio, tiene como principal objetivo introducir al lector en los principales aspectos económicos de la Ley de Dependencia, así como analizar la financiación del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, y la inversión realizada en el mismo tanto por las Comunidades Autónomas (con un mínimo de 9.000 millones de euros), como por la Administración General del Estado (más de 6.000 millones de euros), durante el periodo 2007-2011. Entre otros contenidos, se identifican brevemente algunos problemas derivados del sistema de financiación, y se presentan las diferencias regionales existentes en cuanto a implantación de la Ley o el cumplimiento de sus objetivos. Entre otras conclusiones, se puede afirmar que la paralización del calendario de implantación de la LD, la reducción del cobro de la retroactividad para la principal prestación económica y la bajada en su cuantía máxima, la simplificación de grados con la consiguiente reducción en la intensidad de horario de los servicios y el nuevo régimen de incompatibilidad, son medidas que pueden aliviar los presupuestos autonómicos, aunque van en detrimento de esta política social.
El capítulo 2 se centra en el estudio de una de las fuentes de financiación de la Ley: los fondos que transfirió el Estado a las CCAA mediante el nivel acordado de financiación. Dicho capítulo tiene por objetivo analizar el reparto realizado por el Estado para este nivel de financiación durante los primeros años, ateniéndose a variables no representativas de la dependencia real, pues se tomaban cifras estimadas, lo que pudo resultar en un mal incentivo para algunas regiones que estaban aplicando más activamente la Ley. Se propone un escenario de reparto de fondos con un modelo más objetivo (y relacionado con el desarrollado para el año 2013), pretendiendo cuantificar la pérdida (exceso) de recursos que ha podido sufrir (obtener) cada Comunidad Autónoma por la utilización de estimaciones en el reparto inicialmente planteado. Se presentan las diferencias de financiación entre el reparto efectivo y el reparto en el escenario planteado (simulado) para los años 2007 a 2011, donde la Comunidad Autónoma de Andalucía se ha mostrado como la más perjudicada por el nivel de financiación efectivo llevado a cabo. En un último apartado, se analizan las posibles consecuencias del reparto efectuado, así como de la suspensión de dicho nivel de financiación.
En el capítulo 3, se analizan los posibles costes directos que han generado los servicios y prestaciones económicas en la Comunidad Autónoma de Andalucía durante 2011. Partiendo de la dificultad que han mostrado numerosos estudios para establecer el coste global de la dependencia en España, el capítulo tiene por objetivo principal establecer una cifra aproximada del coste en Andalucía, permitiendo diferenciar qué parte aportó el Estado, cuánto la Comunidad Autónoma y por último, cuánto el dependiente. Se establecerá que no se cumple el ratio que, normativamente, se presumía en la memoria económica de la Ley.
Para poder aproximarse a los costes, se estima la renta partiendo de la información contenida en la Encuesta de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia de 2008. Se estima el coste de los servicios y prestaciones económicas cruzando los datos de perfiles de renta con los datos correspondientes de dichas prestaciones y perfiles de grado de dependencia que ofrece el Servicio de Información del SAAD. Los costes de los servicios y prestaciones que se concedieron en Andalucía por la Ley de Dependencia alcanzaron en 2011 los 1.424 millones de euros. Se aportan igualmente resultados desagregados por tipo de servicio o prestación, así como la parte de los mismos copagada por los dependientes (14,20% del coste). Respecto a la sostenibilidad del sistema, se concluye la participación del usuario como excesivamente baja en las principales prestaciones. La estimación de la renta de los dependientes efectuada en esta tesis revela que la mayoría de ellos poseen una renta inferior al Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM), lo cual dificulta enormemente poder aumentar su colaboración en el sostenimiento del sistema, sin poner en peligro el principio de universalidad de la Ley.
El capítulo 4 tiene como objetivo principal ordenar las distintas regiones mediante un ranking que represente la eficiencia técnica que muestran en las diferentes fases del procedimiento de reconocimiento de la dependencia, estableciendo cuáles de ellas han sido más eficientes dados los recursos dispuestos y la carga de trabajo soportada.
Para la consecución del objetivo se emplea una técnica no paramétrica determinista, el Análisis Envolvente de Datos. Mediante un modelo básico para rendimiento variables a escala orientado al output, se ordenan las diferentes regiones por su eficiencia técnica. Se toman como inputs del proceso variables relativas a los factores productivos (capital y trabajo) y la carga de trabajo soportada (solicitudes y dependientes sin prestación o servicio) y, como outputs, el número de dictámenes emitidos y las personas que están siendo efectivamente atendidas. Entre los resultados se puede destacar la eficiencia mostrada por Cantabria, País Vasco, La Rioja, Castilla-León o Andalucía entre las CCAA más eficientes, y el margen de mejora existente en las restantes para reducir las listas de espera. En líneas generales, se observa cómo algunas CCAA han apostado por otorgar prestaciones económicas en detrimento de la prestación de servicios. También se han observado grandes diferencias en el número de solicitudes que reciben las CCAA y que en algunos casos no es acorde a sus tamaños poblacionales (Madrid o Comunidad Valenciana), más allá del envejecimiento poblacional idiosincrático de dichas regiones, lo que invitaría a pensar en posibles “barreras invisibles” a la solicitud de los servicios y prestaciones de la Ley en dichas regiones.
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