Lucha contra la pobreza y la desigualdad en la era de la COVID-19

Durante la Gran Recesión, la economía española experimentó descensos del Producto Interior Bruto (PIB) que en los años más duros oscilaron entre el 3 y el 3,8%, y la tasa de paro llegó hasta casi el 26%. La pobreza y la desigualdad crecieron de manera significativa a lo largo de ese período y alcanzaron máximos una vez la crisis económica se dio por concluida oficialmente. Así, la tasa AROPE (At Risk of Poverty and/or Exclusion) y el índice de Gini se situaron en el 29,2% y el 0,347 respectivamente, en 2014, el primer año de la recuperación. Como muestran en su trabajo Calonge y Manresa (2019), el resultado de la crisis fue un aumento notable de los hogares de activos con bajos ingresos y una reducción importante del tamaño de las clases medias en España, derivado del espectacular incremento del desempleo y de una mayor desigualdad salarial.

¿Qué cabe esperar del impacto de la actual crisis sobre la desigualdad y la pobreza?

Dicho impacto va a depender, al menos, de cuatro factores:

1. La “intensidad” de la crisis (definida como la magnitud de las pérdidas productivas que tengan lugar cada año),
2. Su duración,
3. La distribución de las pérdidas de renta y empleo entre sectores productivos y grupos de población, y
4. La respuesta institucional ante la situación provocada por la pandemia.

La aparición de la COVID-19 ha desatado el comienzo de una recesión económica que, de acuerdo con las previsiones del Banco de España, puede desembocar en una caída del PIB de entre un 6,6 y un 13,6% en 2020, y un incremento del desempleo hasta el 18,3-21,7% de la población activa. Otros organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional, presentan previsiones similares. Así pues, nos encontramos, al menos a corto plazo, ante una crisis muy intensa con un elevado potencial de generación de pobreza (que ya ha comenzado a aflorar) y desigualdad.

Por otra parte, la incertidumbre acerca del ritmo al que se recuperará la economía es total, pues depende entre otras cosas de cómo evolucione la pandemia y de cuándo esté disponible una vacuna con la que inmunizar masivamente a la población. En el mejor de los escenarios, hasta 2022 no se espera una recuperación completa (si llega) de los niveles de PIB y empleo. En todo caso, la incertidumbre es mucho mayor ahora que en una crisis convencional, entendida como la parte recesiva en un modelo de ciclos sucesivos.

Un elemento común con la Gran Recesión es que la pandemia de la COVID-19 impacta directamente –entre otros- sobre uno de los sectores clave de la economía española. Si antes fue la construcción, ahora es el turismo, un sector que concentra mucho empleo poco cualificado y que no requiere grandes capacidades relacionadas con las nuevas tecnologías. Los trabajadores menos formados y con dificultades para el reciclaje correrán un serio riesgo de pobreza y exclusión social (por no hablar del riesgo de otros colectivos ya de por sí vulnerables, como el de los trabajadores migrantes). La pandemia ya está cambiando los modos de trabajar, sustituyendo la presencialidad por el teletrabajo, y previsiblemente forzará un cambio en la estructura productiva, acelerando procesos ya en marcha, como la robotización y la expansión de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Salvo que los gobiernos adopten medidas para evitarlo, entraremos en terreno fértil para el aumento de la desigualdad, y para que quienes carezcan de la necesaria capacidad de adaptación se vean abocados a la pobreza.

La aceleración de la brecha digital, además de tener consecuencias para los trabajadores, repercutirá en los usuarios de los servicios. Así como es probable que el comercio on-line gane cuotas con respecto al comercio tradicional, la telemedicina y la educación no presencial también ganarán peso: es improbable que, tras la epidemia, marcada por la necesidad de distanciamiento físico, despreciemos las ventajas que ofrecen los nuevos modelos de prestación de servicios. Los cambios han llegado para quedarse. Esto implica que aquellos grupos de población sin acceso –o con más dificultades de acceso- a las “nuevas tecnologías” se encontrarán en una posición particularmente vulnerable. Incluso garantizando un acceso universal al mundo digital, es previsible que las personas con menor nivel de renta y educación se beneficien menos de la digitalización, lo que tenderá a incrementar las desigualdades. Y no solo las puramente económicas: también es de esperar que aumente la brecha intergeneracional, pues las dificultades de adaptación de las cohortes de más edad al nuevo contexto son obviamente mayores.

Sin embargo, el impacto de la brecha digital seguramente es más preocupante en los niños, en tanto signifique comprometer de forma importante la capacidad de los grupos menos favorecidos para invertir en capital humano (educación y salud), lo que tendrá efectos a lo largo de toda su vida.

En lo que respecta a la atención sanitaria, la extensión de la telemedicina puede tener un impacto negativo en el acceso a la asistencia de los grupos peor situados socialmente, lo que contribuiría a incrementar unas desigualdades que, hoy por hoy, están relativamente acotadas, pese a que en los últimos años parece haberse producido una cierta polarización en los patrones de uso de servicios, con una intensificación del gradiente pro-pobres en el acceso a las urgencias y del gradiente pro-ricos en el acceso a algunos servicios preventivos (Oliva et al., 2018). Obviamente, la respuesta que se dé desde el sistema sanitario a la actual crisis determinará la evolución de las desigualdades. Una cuestión para seguir de cerca será el acceso a las deseadas pruebas de detección del virus SARS-CoV-2, que ya hoy pueden solicitarse a empresas privadas. Como es de esperar, el gradiente social en el acceso a los servicios no financiados, tales como la asistencia dental en adultos o los fármacos y productos sanitarios excluidos de la cobertura pública, aumentará. Por otra parte, y al igual que ocurrió durante la Gran Recesión, es más que probable que se produzca un claro empeoramiento de la salud mental: el desempleo, la incertidumbre y el cambio de pautas de interacción (posibles confinamientos intermitentes, distancia física y, en muchos casos, también social), son el combustible perfecto para incrementar la prevalencia de los trastornos mentales (y para acentuar su gradiente socioeconómico). Finalmente, dado el importante papel que desempeñan los determinantes sociales, los efectos económicos de esta nueva crisis previsiblemente se traducirán también en un aumento de las desigualdades sociales en salud. Un incremento, además, que podría verse acentuado si se tiene en cuenta que las condiciones de vida de los más desfavorecidos, y su mayor carga de enfermedad y cronicidad preexistentes, en principio les exponen más al virus y a sus consecuencias más severas.

Una de las lecciones que deberíamos haber aprendido tras la última crisis es que las políticas públicas que se adopten serán un elemento clave en el diseño del escenario post-crisis. Calonge y Manresa (2019) han cuantificado que, durante la Gran Recesión, la desigualdad de la renta de mercado o primarias experimentó un aumento de siete puntos entre 2007 y 2015, mientras que la desigualdad de la renta disponible (es decir, una vez tenida en cuenta la acción correctora del Estado mediante las pensiones y otras transferencias monetarias, así como los impuestos directos) creció 1,6 puntos. El grado de desigualdad se aminora aún más cuando a la renta disponible se le añade el papel de la sanidad y la educación, las principales prestaciones públicas en especie, obteniendo así lo que estos autores llaman la renta disponible extendida. En conjunto, en 2015 el esfuerzo redistributivo de las políticas públicas consiguió mitigar un 52,4% la desigualdad de la renta de mercado. Las pensiones contribuyeron algo más de la mitad a esta reducción, seguidas muy de lejos por el tándem sanidad-educación y por los impuestos directos sobre renta y patrimonio. Aun así, el porcentaje de hogares pobres (con renta inferior al 60% de la mediana) aumentó considerablemente durante estos años.

En esta crisis deberíamos ser capaces de hacerlo mejor. El epicentro de la nueva desigualdad y pobreza radica en la precarización de las relaciones laborales. El gran reto será evitar que la desigualdad de las rentas de mercado aumente, lo que supone actuar fundamentalmente sobre el mercado laboral. Los ERTEs y las ayudas a autónomos y empresas para mantener el empleo han sido una buena herramienta para evitar el primer choque de la pandemia, pero también hay que evitar que la salida de esta crisis se base, como en la anterior, en los ajustes salariales a la baja, ajustes que fueron más intensos en los niveles inferiores de salarios.

Además del paro, el crecimiento mediocre de los salarios se debió, según Felgueroso y Jansen (2018), a los elevados porcentajes de subempleo, precariedad y temporalidad. La combinación de todo ello arroja como resultado menos días y/o menos horas trabajadas al año y con menor salario que en los contratos indefinidos a tiempo completo. Puede que la modificación de la reforma laboral de 2012 que quiere acometer el gobierno aborde algunos de estos problemas estructurales (fundamentalmente, la dualidad) del mercado laboral español. Pero la trayectoria de disminución de las horas totales trabajadas al año forma parte de una tendencia secular más fuerte (hacia 1900 la jornada anual en los países industrializados estaba alrededor de las 3.000 horas; en la actualidad la media ronda las 1.650 horas. En Holanda, con el porcentaje más alto de trabajadores a tiempo parcial, la jornada anual media está sobre las 1.300 horas). Por ello se ha de pensar en algún tipo de complemento salarial para los trabajadores con menores salarios y/o horas trabajadas, de modo que se evite la ampliación de la desigualdad y la lacra de los “trabajadores pobres”. Se trataría de avanzar hacia un modelo de flexiseguridad que haga hincapié en la seguridad (proteger al trabajador) y no se centre sólo en la flexibilidad.

Proteger a los más desfavorecidos es el objetivo del ingreso mínimo vital, el nuevo instrumento que la Seguridad Social seguramente habrá puesto en marcha cuando estas líneas se publiquen. Por lo que sabemos, una buena noticia es que éste será estructural. Ello da oportunidad de crear -al menos en el medio plazo- un auténtico sistema de última garantía eficaz, en lugar de aportar una pieza más al mosaico de ayudas existente, forjado por las comunidades autónomas (CC.AA.) y los ayuntamientos. Según ha anunciado el ministro Escrivá, otra característica importante es que será compatible con el trabajo. Ello ayudará a no desincentivar la participación laboral de aquellos que desean trabajar, pero no pueden hacerlo todas las horas que quisieran. La experiencia a este respecto en otros países y, sin ir más lejos, en el País Vasco, es que esta medida funciona.

En cuanto a las pensiones, a pesar de la anormalidad que supone que su cuantía media haya crecido por encima del crecimiento de los salarios, dado su carácter de puntal de las políticas públicas redistributivas habría que ser muy prudentes a la hora de revisarlas y, en todo caso, su revisión no tendría que ser ni proporcional ni lineal.

En sanidad y educación, que tan importantes han sido para reducir la desigualdad, se requieren actuaciones de distinta índole. En sanidad, uno de los aspectos que se debe modificar es la regulación del copago. Hace tiempo que los economistas de la salud venimos reclamando que se elimine la distinción entre activos y pensionistas y que, en su lugar, las aportaciones se hagan depender de la renta de los individuos/hogares, excluyendo las rentas más bajas y con algún tope máximo, que podría ser un cierto porcentaje (1-2%) de la renta del hogar. En según qué situaciones, tener que pagar incluso una pequeña cantidad puede ser un impedimento para el acceso a medicamentos esenciales para la salud. Así, los datos del Barómetro Sanitario indican que en 2018 un 7,4% de los parados dejó de consumir algún medicamento prescrito por no poder pagarlo. En todo caso, será necesario prestar más atención a los más vulnerables (rentas bajas, desempleados, personas mayores con dificultades de acceso a teleconsulta, etc.) y diseñar acciones específicamente dirigidas a cubrir sus necesidades (reforzando y mejorando los circuitos de atención a la salud mental, por ejemplo).

Posiblemente, más importantes aún sean las actuaciones en el campo de la educación. En primer lugar, hay que dar un impulso público a la educación de 0 a 3 años, con personal bien pagado (las guarderías privadas pueden ser otro de nuestros problemas ocultos, como las residencias). Y puesto que la educación a distancia se va a arraigar, para no dejar a nadie atrás en la brecha tecnológica hay que garantizar el acceso a las TIC de los hogares con niños a cargo (Garín et al., 2020), además de cuestionar de una vez la uniformidad de la ratio alumnos/aula -virtual o presencial- en primaria y secundaria, aumentando la dotación de recursos allí donde se localizan los estudiantes con menor renta y más necesidades. La reducción de las desigualdades también exigiría repensar el modelo de concertación educativa, claramente segregador. Finalmente, en la educación superior creemos que sería muy preferible establecer un buen programa de becas que reducir precios, reducción que a la postre beneficia relativamente más a las clases más altas, hoy sobrerrepresentadas en las aulas universitarias.

Por último, aunque el peso de la función redistributiva del sector público recaiga fundamentalmente en el gasto, no hay que ignorar el papel que los impuestos pueden jugar como instrumento de reducción de las desigualdades (véase Piketty, 2014). A este respecto, destacamos las figuras impositivas sobre la riqueza, como el impuesto sobre el patrimonio y el impuesto sobre sucesiones y donaciones, que en los últimos años se habían configurado como impuestos “a extinguir”. El Gobierno ha anunciado ya sus planes para profundizar en la fiscalidad de la riqueza y subir el IRPF a los tramos más altos de renta, entre otras medidas. Las reformas que se articulen deberían diseñarse para amortiguar el previsible desplome de la recaudación, pero asegurando que se refuerza la progresividad del sistema fiscal.

En definitiva, esta crisis va a alterar con una rapidez y profundidad inauditas las circunstancias laborales y vitales de todos nosotros. El papel de las políticas públicas en el corto plazo tiene que ser mitigar las pérdidas generadas por ese cambio, sobre todo entre quienes tienen menor capacidad de reacción y adaptación. En el largo plazo, el objetivo ha de ser mejorar esa capacidad de enfrentar un mundo nuevo.