La financiación del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia

Tercer Premio de Investigación Social Caja Madrid 2009

Sergi Jiménez-Martín _1,2  Cristina Vilaplana Prieto _1,3

1 FEDEA (Fundación de Estudios de Economía Aplicada). 
2 Departamento de Economía y Empresa de la Universitat Pompeu Fabra.
3 Departamento de Fundamentos del Análisis Económico. Universidad de Murcia. 

Este trabajo pretende estudiar dos cuestiones. La primera es el régimen de financiación del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia, creado a partir de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia. La segunda consiste en evaluar el propósito de igualdad que subyace en la Ley de Dependencia, tanto desde un punto de vista individual como territorial.
Está estructurado en cinco capítulos. En el primero de ellos, se comentan las principales formas de financiación de los sistemas de cuidados de largo plazo y se realiza una comparación entre los sistemas europeos. En España, el gasto en dependencia (1)  respecto al PIB, en el año 2005, era del 0,54%, bastante por debajo del 1,28% de Alemania y del 1,95% de Dinamarca. Uno de los objetivos fijados a raíz de la aprobación de la Ley de Dependencia es aumentar el volumen de gasto hasta alcanzar el 1,5% en 2015, cuando se espera que el Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD) esté plenamente implantado. Por tanto, esta desventaja inicial de España hay que considerarla también como una oportunidad para que el futuro SAAD sepa responder a las preferencias de sus usuarios y mejorar su calidad de vida.
El segundo capítulo se concentra en el sistema de financiación utilizado en España, analizando el reparto de los créditos presupuestarios concedidos por la Administración General del Estado a las Comunidades Autónomas en los ejercicios 2008 y 2009, así como las aportaciones de las propias Comunidades Autónomas. Se estima que el coste total de las prestaciones económicas y en especie en el periodo considerado asciende a 1.850.233.157 €, correspondiendo el 67,47% a las prestaciones económicas y el 32,52% a las prestaciones en especie. De todas formas, la proporción que guardan los costes de las prestaciones económicas y en especie es muy variable entre comunidades. En Madrid, Comunidad Valenciana y País Vasco, las prestaciones económicas representan el 98,71%, 87,76% y 86,76%, respectivamente, del gasto total de cada comunidad. En cambio, en Murcia y Navarra, las prestaciones en especie suponen el 97,21% y 74,16% del gasto total.
Si comparamos la cifra de gasto total con la financiación aportada por parte de la Administración Central del Estado y de las Comunidades Autónomas, observamos que el SAAD presenta un déficit que asciende a 1.368.194.237 €. Sólo hay una comunidad en la que los fondos previstos han sido suficientes para costear los gastos producidos hasta el momento (Canarias con un superávit de 7.421.693 €). El mayor déficit corresponde a Andalucía con un saldo negativo de -493.904.048 €, seguido de Madrid con –132.809.911 €.
Dada esta situación no resulta extraño que se hayan producido dos repartos de fondos extraordinarios. El primero consistió en la aprobación de la Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, por la que se aprueba el destino del Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo, con una partida de 400.000.000€. Seis meses después, el Consejo de Ministros de 8 de mayo de 2009 aprobó un crédito extraordinario de 283.197.420€. Después de recibir ambos créditos, continúa existiendo un déficit por valor de 710.777.979 €, aunque ahora ya hay cinco comunidades que presentan un saldo positivo (Baleares, Canarias, Castilla León, Galicia y Murcia). Por encima de lo abultado que resulta la cifra del déficit a nivel nacional, llama la atención que el 42,31% corresponde a Andalucía, y en segundo lugar, el 9,16% a Madrid.
En el tercer capítulo se aborda el tema de la participación de los beneficiarios en el coste de las prestaciones recibidas, para lo cual se comentan las características de la pluralidad de sistemas de copago aprobados en las diferentes Comunidades Autónomas.
Para el conjunto del Estado, el Anteproyecto de la Ley de Dependencia estimaba que la contribución de los beneficiarios ascendería a 3.152.747.758 €, aunque en el momento de su redacción no se concretaba la forma en que se calcularía dicha aportación.
Los resultados demuestran que el margen concedido a las Comunidades Autónomas para articular el copago ha dado lugar a la aparición de sistemas de contribución diferentes que no favorecen la equidad interterritorial, de manera que dos individuos con el mismo nivel de renta y de dependencia, pero residentes en Comunidades distintas pueden enfrentarse a copagos muy desiguales. Si a esto se suma la variabilidad regional de los precios de los servicios (Centros de Día, Ayuda a Domicilio) se constata que en muchos casos la prestación recibida una vez deducido el copago no es suficiente para costear dicho servicio y el usuario debe aportar recursos personales adicionales.
En el cuarto capítulo nos preguntamos cuáles pueden ser las razones por las que las Comunidades Autónomas hayan establecido sistemas de copago tan diferentes, tanto en la cuantía del mismo como en la fórmula de cómputo. Pensamos que pudiera existir alguna relación con las características geográficas, demográficas, económicas y con la cobertura de los servicios sociales a la dependencia de cada una de las comunidades. Se sigue un procedimiento en tres etapas. Primero, se utilizará un análisis Robusto de Componentes Principales, para reducir la dimensionalidad del problema y evitar un posible problema de multicolinealidad. Se analizan los componentes obtenidos, el peso de cada uno y la relación con las variables explicativas originales. En segundo lugar, se utilizarán estos componentes principales robustos para estimar una regresión que denominaremos Regresión Global de Componentes Principales Robustos en donde la variable explicativa será la prestación recibida por el individuo una vez descontado el copago establecido por la Comunidad Autónoma de residencia. Los resultados indican que un mayor precio público o una mayor renta per cápita están asociados a una mayor prestación recibida después de copago, y por consiguiente a un menor copago. Las comunidades más ricas o con servicios públicos más caros manifiestan inclinación a establecer niveles de copago inferior.
En todas las regresiones el componente geográfico está negativamente relacionado con la variable dependiente, es decir, una mayor superficie geográfica de la comunidad o un menor número de entidades de población están asociadas a una menor prestación recibida después de copago, y por consiguiente, a unos porcentajes de copago superiores. Este resultado no implica necesariamente que una comunidad con una amplia extensión vaya a establecer un porcentaje elevado de copago, sino que hay que considerar esta variable en combinación con el número de entidades singulares.
En tercer lugar, se examinan las diferencias entre la regresión mencionada y una Regresión de Componentes Principales Robustos Geográficamente Ponderada. La interpretación de los mapas de los estadísticos t de Student ofrece tres conclusiones muy interesantes. La primera es que las comunidades en donde el Componente Renta-Precio es muy significativo (Aragón, Baleares, Cantabria, Cataluña, Comunidad Valenciana, Madrid, Navarra, País Vasco y La Rioja) son aquellas cuya renta per cápita es superior a la media, es decir, que a mayor renta, mayor prestación neta recibida y por tanto, menor copago en comparación con otras comunidades en donde la renta per cápita es menor. Al mismo tiempo hay que tener en cuenta que existe una alta correlación entre mayor nivel de renta per cápita y mayor precio de los servicios privados, por lo que es normal que el copago tienda a ser menor. Además en este grupo de comunidades se encuentran aquellas que han computado la capacidad económica del beneficiario a través de la suma de la renta y el patrimonio (Madrid, Navarra y La Rioja) y aquellas que han establecido un nivel adicional de protección (Cataluña y Navarra).
En el último capítulo se propone un modelo alternativo de copago referido exclusivamente a las prestaciones económicas vinculada al servicio y de asistencia personal. Se propone un sistema de copago universal con una misma tabla de tramos de copago para todas las Comunidades Autónomas. Se consideran los diferentes precios entre Comunidades Autónomas para la adquisición de servicios privados, cuando no sea posible suministrar éstos mediante un proveedor público o concertado. Por último, se tienen en cuenta las diferencias de poder adquisitivo entre Comunidades, mediante la inclusión de la renta de los hogares en términos per cápita, tanto incluyendo como sin incluir el alquiler imputado. Un resultado interesante es que las prestaciones recibidas en las simulaciones realizadas permitirían acortar las diferencias entre las cuantías percibidas por los usuarios con rentas más altas, de manera que tanto grandes dependientes como dependientes severos con rentas elevadas tuvieran que sufragar parte del coste del servicio. Además, dado que la distancia entre la prestación recibida (simulada) y el coste es mayor para los dependientes severos que para los grandes dependientes, estos últimos deberían realizar una menor contribución monetaria personal que los primeros, con lo cual no se vulneraría el principio de equidad basado en el grado de dependencia (a igual capacidad económica, el usuario más dependiente debe realizar un menor gasto).

[1] Fuente: Eurostat. Population and Social Conditions

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