Al hilo del acuerdo alcanzado en la Cumbre del Clima de París en Diciembre 2015, hemos pedido una reseña a Xavier Labandeira (Universidad de Vigo y European University Institute) y José María Labeaga (UNED) sobre el cambio climático, así como comentarios a varios colegas conocedores del tema abordado. Vaya por delante nuestro sincero agradecimiento por sus contribuciones, incluido a Juan Oliva Moreno, por sus atinadas sugerencias respecto a su posible publicación. Los comentarios de los lectores son bienvenidos, utilizando el formulario que aparece al final de esta contribución.

Los Editores

Cambio Climático: Impactos y Políticas después de París

Xavier Labandeira ^a y José M. Labeaga ^b
a Universidade de Vigo y European University Institute; ^b UNED
Email: xavier@uvigo.es y jlabeaga@cee.uned.es

Hace unos días, la NASA anunció que en febrero de 2016 se había alcanzado la temperatura global más alta en ese mes desde que comenzaron los registros en 1880, más de 1.3ºC por encima de la media del período base, 1951/1980, y continuando la tendencia avanzada en los meses precedentes. Desde la ciencia se observa con preocupación la evolución del cambio climático, para muchos más acelerada e intensa de lo esperado. Las incertidumbres ante nuestro imperfecto conocimiento de los complejos sistemas climáticos, en su día utilizadas por los clima-escépticos para frenar la adopción de medidas, parecen de hecho estar operando en el sentido contrario. Y no es solo que los fuertes aumentos en la temperatura anual media enmascaren cambios mucho más intensos en ciertas zonas del planeta (en particular el Ártico) y en determinados momentos del año en cualquier localización, lo que conocemos como 'eventos extremos', u otros fenómenos asociados al cambio climático como modificaciones en el régimen de precipitaciones o en los huracanes, sino que podemos enfrentarnos a las denominadas 'colas anchas': elevadas probabilidades de temperaturas por encima de la media considerada ex-ante, que reflejan nuestro limitado conocimiento de la relación entre concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero (GEI) y temperaturas (Wagner y Weitzman, 2015).

Aun así, el cambio climático no merecería tanta atención si sus consecuencias socio-económicas, obviamente sujetas a las incertidumbres recién avanzadas, fuesen menos relevantes y no originasen importantes efectos distributivos entre países y grupos sociales que se enfrentan a impactos heterogéneos con mucha variabilidad en sus capacidades de adaptación (IPCC, 2014). Entre esos impactos destacan especialmente los ocasionados sobre la salud humana en términos de mortalidad y morbilidad, directos (olas de calor, inundaciones, etc.) o indirectos (ecosistémicos: efectos negativos en la agricultura y, en consecuencia, en la producción de alimentos, cambios en los patrones de enfermedades, etc.; y socio-políticos: conflictos, migraciones, etc.), muy vinculados con fenómenos extremos y de nuevo con importantes heterogeneidades entre países y grupos de población (Hutton y Menne, 2014; Watts et al., 2015).

Y, sin embargo, no se observa una progresión adecuada en la mitigación de las emisiones causantes del cambio climático: así, las emisiones globales de GEI han aumentado alrededor de un 40% desde 1990, el año tomado como base por el Protocolo de Kyoto. Es fácil aventurar culpables, desde políticos desinformados a poderosos grupos económicos de presión que bloquean cualquier avance, pero probablemente son las características del cambio climático las que hacen tan compleja su solución. En primer lugar, una naturaleza global en impactos y responsabilidades (con costes de mitigación), que genera problemas free-rider a gran escala. Además, el hecho de que una buena parte de los daños (con irreversibilidades) se produzcan a medio y largo plazo, con la existencia de costes de mitigación desde ya, tampoco facilita la acción correctora en la actualidad. Acordes con la magnitud de la externalidad negativa, probablemente la más importante a que se haya enfrentado la humanidad, las necesidades de actuación son inmensas (prácticamente todo en nuestras sociedades actuales está directa o indirectamente asociado a las emisiones de GEI) y, por ello, los elevados costes de las políticas y sus afectados, nuevamente con importantes heterogeneidades, suponen una dificultad adicional. Por tanto, la solución al problema del cambio climático debe reconocer estas grandes barreras y actuar para su progresiva eliminación. En el resto de esta nota nos ocupamos de cómo se ha abordado hasta el momento la naturaleza global del problema y apuntamos algunas ideas para la definición de políticas climáticas eficientes. Políticas, por cierto, que pueden interpretarse como primas de seguros para intentar mantener los daños del cambio climático por debajo de un determinado umbral. Finalizaremos con unas breves reflexiones sobre el papel de la Economía de la Salud en este ámbito.

Un problema global requiere soluciones globales y por ello la ONU promovió la Convención Marco de Cambio Climático a comienzos de los noventa. Los objetivos de la Convención se materializan en Protocolos o Acuerdos que se alcanzan y posteriormente desarrollan en las reuniones anuales de las partes (COPs). La COP de Kyoto (1997) produjo el primer acuerdo con objetivos explícitos de mitigación para los países desarrollados que, aunque supuso un paso adelante en la concienciación sobre el problema y llevó a la definición y puesta en práctica de políticas climáticas en algunos países, ya indicamos que se demostró completamente ineficaz en la reducción de emisiones de GEI. La principal disfunción de Kyoto fue su incapacidad de incorporar a las economías emergentes (en particular China) a la mitigación de GEI que, por las características free-rider del problema, llevó a que muchos países desarrollados abandonasen el acuerdo y a que China se convirtiese en el principal emisor global en los primeros años del siglo. Ante ello, la COP de Copenhague (2009) intentó ampliar geográficamente los compromisos de mitigación pero fracasó en la consecución de un acuerdo.

La COP de París (2015) recuperó los objetivos de Copenhague, aunque debatidos y matizados en las COPs sucesivas, y pudo cerrar un acuerdo internacional que reemplazase al Protocolo de Kyoto. Lo más novedoso del Acuerdo es su cobertura, que alcanza a la mayor parte de los países del planeta, su carácter voluntarista a través de las contribuciones de mitigación propuestas por los países (INDCs), y el énfasis en la verificación y transparencia. Más continuista con el proceso iniciado en Copenhague son sus objetivos ambientales exógenos, la importancia de la adaptación y el establecimiento de fondos distributivos que reflejen el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.

A pesar de que el objetivo del Acuerdo es mantener el aumento de temperatura en 2ºC sobre la situación pre-industrial, incluso con la aspiración de mantenerse en una subida de 1, 5ºC (probablemente ya fuera de nuestro alcance, al haber subido la temperatura media 1ºC), hay serias dudas de que el marco de París sea efectivo: las INDCs comunicadas sitúan la temperatura prevista a finales de siglo cerca de los 3ºC y confirman las dificultades de gestionar el problema free-rider con aproximaciones voluntarias. Como punto positivo, se recogen por primera vez procedimientos de corrección que evitarán el farragoso proceso de negociación de un nuevo acuerdo cada vez que sea necesario realizar ajustes relevantes para cumplir con los objetivos.

Para mantener el incremento medio de la temperatura global por debajo de los (considerables) 2ºC, según nuestros conocimientos actuales de los sistemas climáticos, sería necesario que las emisiones globales de GEI alcancen su máximo en la década de 2030 y que en la segunda mitad del siglo XXI sean próximas a cero: probablemente una descarbonización total de las economías avanzadas hacia 2050 (en línea con la denominada 'Hoja de ruta para una economía baja en carbono' de la UE) y mecanismos de captura y almacenamiento natural o artificial de GEI que permitan la neutralidad global de emisiones que recoge el Acuerdo. Así, se precisa una acción rápida y concertada que desgraciadamente parece difícil porque el Acuerdo de París no es, como ya apuntamos, ni mucho menos óptimo al ser una solución no cooperativa para la gestión del problema del cambio climático. Sin embargo, no deben minimizarse algunos aspectos esperanzadores del Acuerdo, por ejemplo, la flexibilidad que otorga a los emisores, que les permite ser más ambiciosos al ajustar sus necesidades (reducción de dependencia energética y/o de contaminación local, muy vinculada ésta a aumentos de morbilidad y mortalidad) y capacidades tecno-económicas con sus INDCs, mitigando así el problema free-rider. Además, el Acuerdo puede permitir la creación de coaliciones de grandes emisores (menos de diez países, incluyendo como tal a la UE, son responsables de dos tercios de las emisiones globales de GEI) que ajusten coordinadamente sus contribuciones voluntarias al reducirse sus preocupaciones sobre efectos competitivos y 'goteo' de emisiones (traslado de emisiones que anula la efectividad de la política climática, al tratarse de un problema ambiental global).

No obstante, si hay una razón para ser pesimista en la consecución de las concentraciones de GEI compatibles con los objetivos del Acuerdo, es la magnitud de los efectos distributivos de la transformación energética y económica. Porque, a no ser que se consiga una tecnología que permita retirar y almacenar GEI a bajo coste (altamente improbable a día de hoy), será imprescindible dejar bajo tierra gran parte de las reservas probadas de combustibles fósiles. Es decir, las estrategias y políticas climáticas no solo crearán nuevas oportunidades y ganadores, sino que también llevarán a una importante destrucción de valor, especialmente intensa en determinados países, accionistas y trabajadores, que habrá que gestionar para evitar minorías de bloqueo que atenten contra el interés general. Los aspectos distributivos van más allá y explican, en cierta medida, el paquete acordado en París. La extensión de responsabilidades se ve así matizada por la distinción implícita entre mitigación de GEI en términos absolutos para los países desarrollados y reducciones con respecto a escenarios business as usual para las economías emergentes y en desarrollo. También explican las intensas negociaciones en torno a los fondos para facilitar la mitigación y adaptación en los países en vías de desarrollo y que mantienen la cuantía (como umbral mínimo) avanzada en COPs precedentes, 100.000 millones de dólares por año que, en todo caso, parecen insuficientes en relación a las necesidades evaluadas (OCDE, 2015). Por último, el debate sobre ‘pérdida y daño’ se ha resuelto con el reconocimiento explícito de que los responsables históricos de las concentraciones atmosféricas de GEI no están sujetos al pago de indemnizaciones por daños sufridos, aunque sí se establecen mecanismos para facilitar el aseguramiento y la adaptación.

También merece un comentario el papel marginal de los precios por emitir GEI en los debates y resultado del Acuerdo. Como casi todos los economistas energético-ambientales, somos firmes partidarios de esta aproximación por su eficiencia y simplicidad (ver, por ejemplo, Labandeira et al., 2004). Por ello, sorprende que no haya una cita explícita a esta aproximación y que solo se reconozca vagamente la posibilidad de utilizar estos mecanismos en el artículo 6 del Acuerdo. Además de ser una herramienta coste-eficiente, fundamental para la gestión de la mitigación a gran escala de GEI, los precios pueden colaborar en la resolución de buena parte de las cuestiones pendientes antes mencionadas: desde incentivar el mantenimiento de los combustibles fósiles bajo tierra (incrementando su coste de utilización y haciendo menos atractivo su consumo), a proporcionar recursos para los fondos de adaptación y mitigación o incluso para compensar a los perdedores de todo el proceso. Un club a la Nordhaus (2015), creado en torno a un precio pero sin cláusulas penalizadoras, podría ejemplificar las ventajas de actuar coordinadamente dentro del Acuerdo para proponer INDCs que sean coherentes con los objetivos climáticos establecidos.

En suma, podemos avanzar algunas pautas para que las políticas que se definan y apliquen al amparo del Acuerdo de París puedan contribuir a la consecución de sus objetivos. La primera se refiere a la necesidad de actuar desde ya, poniendo énfasis en la mitigación más efectiva y fácil: gases de efecto invernadero localizados sectorialmente y especialmente dañinos han de ser los primeros candidatos. El carbón debe ser otro damnificado inicial, al contrario de lo que está sucediendo ahora en muchos países en desarrollo e incluso en países embarcados en una transición energética como Alemania, para lo que es fundamental retirar subvenciones y hacer que el precio de este producto recoja todos los costes sociales que ocasiona. Otros combustibles fósiles, petróleo y gas deben ir dejando paso a alternativas bajas en carbono a través de soluciones similares a las aplicadas con el carbón. Aunque el precio de las emisiones de GEI puede desempeñar un papel importante en hacer más atractivas a las tecnologías bajas en carbono, y esta es nuestra segunda pauta, es también muy necesario dedicar muchos más recursos a la investigación en este campo. Tal y como han sugerido algunos economistas (ver, por ejemplo, Fischer et al., 2012), la promoción de las tecnologías bajas en carbono requiere actuaciones mucho más amplias e intensas que las realizadas hasta el momento (tercera pauta), que han concentrado esfuerzos en unas pocas alternativas.

Las soluciones apuntadas son de aplicación general, si bien los esfuerzos en investigación parecen especialmente necesarios y factibles en el mundo avanzado. No obstante, los países en desarrollo deberían actuar decisivamente en la corrección de los precios de los combustibles fósiles, en particular eliminando subvenciones que son ineficientes tanto económica, social y ambientalmente. También es crucial que los países emergentes acierten en los procesos de inversión y en la configuración de las nuevas ciudades e infraestructuras que aparecerán en las próximas décadas. 

En resumen, el Acuerdo de París representa un significativo paso adelante, aunque son muchos los interrogantes que persisten y solo seremos capaces de ver sus efectos dentro de unos años, a partir de los desarrollos que se alcancen en las próximas COPs y, sobre todo, de la aplicación de políticas climáticas nacionales para el cumplimiento de los INDCs propuestos.

En este contexto, hay pocas dudas de que en este campo y durante los próximos años las demandas sobre los economistas de la salud se multiplicarán. Y no solo para evaluar los impactos del cambio climático sobre la salud humana y ayudar así a definir el alcance e intensidad de las políticas correctoras. Desafortunadamente, el cambio climático está en marcha, además de existir muchas dudas sobre las capacidades de conseguir los niveles necesarios de mitigación de GEI, por lo que la Economía de la Salud debe aportar pautas para la definición y selección de estrategias privadas y políticas públicas de adaptación ante el cambio climático. Y este es un desafío de una magnitud desconocida por las incertidumbres existentes pero también por el carácter global del problema, por las complejas interacciones entre causas y efectos y, en general, por una falta de conocimiento que será necesario comenzar a cubrir desde el mundo de la Economía de la Salud. En palabras de Watts et al., (2015), afrontar este reto de forma adecuada “puede constituirse en la mayor oportunidad para la mejora de la salud a nivel global del siglo XXI”.

Referencias

Fischer C, Torvanger A, Shrivastava M, Sterner T y Stigson P (2012). How should Support for Climate-friendly Technologies be Designed? Ambio, S1:33-45

Hutton, G y Menne B (2014). Economic Evidence on the Health Impacts of Climate Change in Europe. Environmental Health Insights, 8:43–52

IPCC (2014). Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [(Field, C. et al. (eds)]. Cambridge University Press

Labandeira X, Labeaga JM y Rodríguez M (2004). Green Tax Reforms in Spain. European Environment, 14:290-299

Nordhaus M (2015). Climate Clubs: Overcoming Free-Riding in International Climate Policy, American Economic Review, 5:1339–1370

OCDE (2015). La Financiación para el Clima en 2013-14 y el Objetivo de los 100.000 millones de Dólares. OCDE y CPI

Wagner G y Weitzman M (2015). Climate Shock. Princeton University Press

Watts N et al. (2015). Health and Climate Change: Policy Responses to Protect Public Health. The Lancet, 386:1861-1914

Comentario

Humberto Llavador
UPF, Barcelona GSE, Yale University
Email: humberto.llavador@gmail.com

Participants of the COP-21 and the mainstream media have received the Paris Agreement with a sense of euphoria. It has been accurately portrayed as creating a policy framework that has the potential to reduce the threat of climate change if nations greatly step up to their commitments. However, it arrives 25 years late and is clearly insufficient, as explicitly recognized in the agreement. Although it must be praised for succeeding where we have failed so many times before, we run the risk of undervaluing the urgent and gigantic tasks necessary to limit warming within acceptable values.

But first, the positive news. The Paris Agreement has managed to unite 186 nations, representing almost 100% of world emissions, in acknowledging the threat that climate change represents to human societies, the urgent need for deep reductions in global emissions, and a target well below 2ºC above pre-industrial levels with explicit mention of 1.5ºC, aiming at zero net emissions for the second half of the 21^st century. Importantly, it counts with the participation of the USA and China. It is a comprehensive agreement, including mitigation, adaptation, funding to developing countries, technological transfers, and transparency and accountability on reporting progress. It acknowledges the need of a common effort by all parts, breaking with the division between Annex I and Non-Annex I countries, and also the need of an ethical positioning on climate change under the principle of “common but differentiated responsibilities and respective capabilities” (Article 2).

However, the Intended Nationally Determined Contributions (INDCs) suffer from two problems: they are intended and they are nationally determined. That the Paris Agreement is a declaration of intentions whose impact will depend on the countries’ capacity to deliver does not come as a surprise to anyone. That nationally determined measures are insufficient is not a surprise either; after all, it is a good illustration of under-provision by private contributions to a public good, in this case, the reduction of emissions. However, we may not be sufficiently conscious of the challenges. The Carbon Budget (the amount of global emissions left until 2100 before the levels of carbon in the atmosphere reach critical levels) is an excellent illustration of what lies ahead: while the remaining Carbon Budget for a 66% probability of not surpassing a 2ºC is approximately 250 GtC until 2100 (IPCC AR5), current global emissions are in excess of 10 GtC per year and still rising, and the INDCs will already add up to 272 GtC by 2030 ¹.

The Paris Agreement must be understood within a sustainabilitarian framework. While the 20^th century may be characterized by pursuing progress and development, at least for some countries, sustainability has become the word that best summarizes the ethos of the 21^st century and, in particular, of those who are concerned with climate change and its effects. It is not coincidence that sustainability was included in the Millennium Development Goals (UN 2000) and further expanded in September 2015 with the 2030 Agenda for Sustainable Development (UN 2015), where the 193 countries of the UN General Assembly unanimously adopted 17 Sustainable Development Goals (SDGs) aiming to “end poverty, protect the planet, and ensure prosperity for all”². Therefore, we need serious analysis of sustainability and its implications on inter-generational and intra-generational ethics. In a recent book, Sustainabilty for a Warming Planet (Harvard University Press, 2015)³, we propose a formal definition and economic model of sustainability and compute what sustainable paths of economic activity look like⁴. We conclude that developed countries, at least for the rest of the century, may have to curb their growth if we want to effectively reduce the risks associated with climate change and allow developing countries to converge to the levels of wellbeing of the developed world. Developing countries must also contribute. Nevertheless, the final message is positive. We can sustain positive rates of growth, successfully meet the challenge of maintaining the concentration of carbon within reasonable limits, and meet acceptable expectations of convergence, but growth and emissions must be addressed simultaneously.

¹ The inadequacy of the INDCs and the enormous significance of the carbon budget are clearly illustrated in a chart prepared by the Global Commons Institute: www.gci.org.uk

² www.un.org

³ Llavador, Humberto, John E. Roemer and Joaquim Silvestre. Sustainability for a Warming Planet, Harvard University Press. Cambridge, MA. 2015.

⁴ We also show that sustainability is ethically more appealing than discounted utilitarianism or cost-benefit analysis, and argue for a comprehensive notion of wellbeing that includes more than just consumption.

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