{"id":1230,"date":"2020-06-26T08:03:21","date_gmt":"2020-06-26T08:03:21","guid":{"rendered":"https:\/\/www.aes.es\/blog\/?p=1230"},"modified":"2021-09-27T12:09:05","modified_gmt":"2021-09-27T12:09:05","slug":"entender-la-realidad-gasto-publico-y-fiscalidad-donde-estamos-y-lo-que-nos-espera-con-la-covid-19","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.aes.es\/blog\/2020\/06\/26\/entender-la-realidad-gasto-publico-y-fiscalidad-donde-estamos-y-lo-que-nos-espera-con-la-covid-19\/","title":{"rendered":"Entender la realidad. Gasto p\u00fablico y fiscalidad. D\u00f3nde estamos y lo que nos espera con la COVID-19"},"content":{"rendered":"

El nivel de complejidad de las transacciones humanas y la sofisticaci\u00f3n en el lenguaje que las describe ha generado un gap<\/em> en la comprensi\u00f3n de la realidad. En la parte que afecta a la econom\u00eda, estas son algunas lagunas y una explicaci\u00f3n directa que pretendemos clarificativa, no siendo la menor que hablar de aumentar el gasto p\u00fablico sin aumentar los ingresos es impropio de personas razonables, y de que hay vida inteligente m\u00e1s all\u00e1 del discurso centrado en m\u00e1s recursos sanitarios en los objetivos de mejora de la salud poblacional.<\/p>\n

Europa.<\/strong> Un club de socios con poderes en organizaciones conjuntas seg\u00fan su peso relativo en el Producto Interior Bruto (PIB). Entre las instituciones compartidas, pocas merecen el calificativo Europa<\/em>. Fluye sin embargo un inter\u00e9s com\u00fan: la moneda, el euro. El Banco Central Europeo (BCE) es quien tiene delegada la misi\u00f3n de su defensa. Y para ello tiene un estatus que no requiere los consensos de 27. Ello le otorga credibilidad en sus posicionamientos. Pero el BCE es un banco: en sus pasivos, los billetes emitidos; en su activo, los valores adquiridos a cambio, m\u00e1s all\u00e1 del capital. Cuando se exige que el BCE haga algo para revitalizar la econom\u00eda europea -\u2018lo que haga falta\u2019- \u00e9ste toma deuda de un pa\u00eds, por ejemplo, y por la v\u00eda bancaria intermediaria le inyecta dinero. Lo hace triangulando, ya que no puede comprar deuda de un pa\u00eds directamente (monetizar deuda); de lo contrario, el dinero en circulaci\u00f3n no permitir\u00eda una pol\u00edtica monetaria propia, al ir lastrada por los requerimientos de los d\u00e9ficits fiscales (deudas) de los diferentes pa\u00edses. Ser\u00eda como si pagase los tiques de los gastos de los Estados miembros. Aun as\u00ed, inmersos en la crisis que vivimos, el BCE es la \u00fanica instituci\u00f3n que presta dinero de verdad y ya veremos con qu\u00e9 retorno. Claro que si los Estados no utilizan bien estos recursos, el valor de dicha deuda en los mercados bajar\u00e1, y as\u00ed el valor de los activos del BCE. Un pa\u00eds como Espa\u00f1a, que va a tener al final de la crisis cerca de medio bill\u00f3n de euros en deuda pendiente con el BCE, con la erosi\u00f3n del valor de \u00e9sta por el modo en que gasta e ingresa y mantiene d\u00e9ficits y deudas con otras partes del sistema econ\u00f3mico (diferentes organismos prestamistas), puede poner en peligro la solvencia del BCE y del propio euro. Un pa\u00eds como Alemania, con m\u00e1s activos que pasivos en el BCE, tiene un inter\u00e9s necesariamente diferente que Espa\u00f1a, que es con respecto al BCE una especie de deudor neto. Los \u00faltimos tenedores de una quiebra potencial del BCE ser\u00edan, por supuesto, los Estados acreedores netos. Ojo, por tanto, a ser justos con la realidad.<\/p>\n

De hecho, fuera del BCE, que adquiere deuda de modo masivo con los Estados deficitarios, el resto de instituciones europeas (Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), Banco Europeo de Inversiones (BEI),\u2026) avalan el acceso a los mercados; pero la deuda con la que responden es deuda nacional: por tanto, una deuda que los mercados observan y a la que asignan prima de riesgo. Cada pa\u00eds la suya; no conjunta como la que supondr\u00eda una emisi\u00f3n de eurobonos si se financiaran los pr\u00e9stamos para cubrir los d\u00e9ficits con deuda mutua, de la cual los prestamistas se responsabilizan tambi\u00e9n ante terceros en caso de no devoluci\u00f3n. Incluso en el supuesto de deuda perpetua, de cup\u00f3n cero o largos per\u00edodos de carencia, el valor del activo para el adquiriente no dejar\u00eda de erosionarse. De ah\u00ed las resistencias de algunos, m\u00e1s observables cuando los pa\u00edses europeos no tienen delegadas el resto de sus pol\u00edticas en las actuaciones de instituciones independientes.<\/p>\n

La crisis originada por la pandemia de la COVID-19 va a dejar d\u00e9ficits inmensos; de los de doble hoja, con ca\u00edda de la recaudaci\u00f3n y explosi\u00f3n de gastos. Ciertamente, la magnitud de los impactos va a depender de cu\u00e1nto tiempo se tarde en poder cerrar la tijera sin segundas oleadas de la epidemia, la composici\u00f3n sectorial en importaci\u00f3n\/exportaci\u00f3n de productos de los distintos pa\u00edses, los m\u00e1rgenes que mantengan para el impulso fiscal y de que lo que empez\u00f3 como una crisis de oferta se revierta en una recuperaci\u00f3n de la demanda, con cambios estructurales en la propensi\u00f3n a ahorrar e importar. El terreno es desconocido, aunque ello graduar\u00e1, no evitar\u00e1, una nueva consolidaci\u00f3n fiscal. Las ayudas europeas, si se producen en todo su alcance, tendr\u00e1n sus condiciones (para inversiones, reestructuraci\u00f3n econ\u00f3mica\u2026) y no globales para ya sea un subsidio europeo de paro o lucha contra la pobreza.<\/p>\n

Rehacer la situaci\u00f3n va a requerir consolidar fiscalmente las cuentas p\u00fablicas. De otro modo, sin reconducir tal nivel de endeudamiento, un pa\u00eds deja de ser pa\u00eds y queda sometido a los acreedores, en sus m\u00faltiples formas. Por tanto, lo que pueda acontecer en el futuro con nuestro sistema sanitario, creemos que va a depender de los escenarios siguientes:<\/p>\n

\u00a0<\/strong>Escenario 0.<\/strong> \u00bfQu\u00e9 pasar\u00e1 con la mutualizaci\u00f3n de la deuda?<\/em> El contraste entre el d\u00e9ficit p\u00fablico previsto en la zona euro y las medidas de financiaci\u00f3n puestas en marcha por el momento, apenas suponen una tercera parte de los 1,5 billones de euros de los que se est\u00e1 hablando. Decisivo va a ser, especialmente para pa\u00edses como el nuestro, que se encuentra con una mano delante y otra detr\u00e1s en la reacci\u00f3n fiscal, saber con qu\u00e9 grado de mutualizaci\u00f3n de la deuda va a responder la Comisi\u00f3n y allegados: fondo de rescate, movilizaci\u00f3n de cr\u00e9dito (MEDE), de inversiones (BEI), de desempleo (SURE), el PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme<\/em>) del BCE en adici\u00f3n o substituci\u00f3n a su TLTRO-III (Targeted Longer-Term Refinancing Operations<\/em>) o cualquier nueva sopa de letras resultante, en identificaci\u00f3n de las medidas adoptadas. Clarifiquemos al respecto que se contemplan: (i) emisiones propias de cada Estado (de ellas compra y mucho el BCE, \u00a1am\u00e9n de la deuda corporativa!) y el resto va a mercados; (ii) cr\u00e9dito condicionado en destino y con aval del Estado receptor (se trata de una mutualizaci\u00f3n muy d\u00e9bil con efectos en prima de riesgo de la deuda propia emitida en la opci\u00f3n (i)); (iii) transferencias de recursos v\u00eda fondos europeos diversos financiados con una emisi\u00f3n de deuda europea. De acuerdo a la propuesta franco-alemana, cada pa\u00eds se responsabiliza de una cuota. Est\u00e1 claro que la opci\u00f3n interesa a los pa\u00edses candidatos a recibir un volumen mayor de fondos, que responder\u00edan en su caso por su cuota. Por ello, a algunos pa\u00edses como Espa\u00f1a les interesar\u00eda la financiaci\u00f3n con deuda perpetua, ya que la trazabilidad se desvanecer\u00eda. Y a\u00fan m\u00e1s les interesar\u00eda la financiaci\u00f3n con coronabonos, ya que la cuota no ser\u00eda mancomunada sino solidaria. Pero ya sabemos hoy que en el mejor de los casos las cifras finales acordadas financiadas por deuda europea se distribuir\u00e1n como gastos corrientes ligados a la sanidad, expedientes de regulaci\u00f3n temporal de empleo y a alguna otra partida, y por una cifra igual a la anterior, en proyectos de reforma econ\u00f3mica aprobados a escala europea y financiaci\u00f3n de capital graduada durante los tres pr\u00f3ximos a\u00f1os. Nos ha de salvar Europa as\u00ed de la tentaci\u00f3n de dilapidar toda la financiaci\u00f3n disponible gastando en hacer m\u00e1s de lo mismo.<\/p>\n

Escenario 1.<\/strong> Aumento de ingresos fiscales.<\/em> Espa\u00f1a tiene un problema de presi\u00f3n fiscal si comparamos recaudaci\u00f3n y bases potenciales, no si lo valoramos como carga fiscal de los ya sometidos a tributaci\u00f3n. El fraude fiscal es dif\u00edcil de estimar por naturaleza, pero valorado macroecon\u00f3micamente (bases fiscales potenciales y PIB) pasa por neutralizar la elusi\u00f3n fiscal (no fraude), referenciar la diferencia entre la recaudaci\u00f3n efectiva y la potencial. Conviene evitar, por tanto, confundir bases impositivas con recaudaci\u00f3n. Por lo dem\u00e1s, fiar el cuadre futuro a la eliminaci\u00f3n del fraude es deseable en cualquier caso, ya que legitima el cumplimiento de los que cumplen. M\u00e1s all\u00e1 de esta propuesta inocua (que paguen los que no pagan) queda la de aumentar los impuestos. Se tratar\u00eda de una redistribuci\u00f3n entre pagadores seg\u00fan composici\u00f3n de fuentes: rentas de capital, mixtas y del trabajo asalariado. Ser\u00eda normal pensar en un reequilibrio en un contexto de creciente desigualdad social. Sobre ello hace falta reconocer que la dualidad fiscal en la que est\u00e1n instalados de manera descoordinada en el mundo occidental nuestros sistemas impositivos (con rentas de capital deslocalizables en un solo click<\/em>), un creciente peso de la imposici\u00f3n indirecta (regresiva en sus efectos), y unas rentas personales con bases medias superiores para asalariados que para aut\u00f3nomos o empresas, no deja mucho margen. Fuera de la fiscalidad, la exploraci\u00f3n de tasas por uso de servicios y copagos evitables, as\u00ed como primas comunitarias por servicios complementarios deber\u00eda considerarse sin mayores dilaciones; en particular, en servicios p\u00fablicos (precios y tasas) y otros ingresos en sanidad, dependencia y educaci\u00f3n, parte substantiva del estado del bienestar. En todo caso, la visualizaci\u00f3n del destino del ingreso generado parece hacer m\u00e1s aceptable su aplicaci\u00f3n.<\/p>\n

Escenario 2.<\/strong> Mayor control del gasto p\u00fablico.<\/em> El bucle de recortes en gasto tiene lecturas macro, meso y micro, con distinta graduaci\u00f3n del elemento discriminativo y de priorizaci\u00f3n. A ello no ser\u00e1 ajeno lo que pase con la llamada renta m\u00ednima o b\u00e1sica, general o no, garantizada coyunturalmente o para siempre, ya que ello supondr\u00eda el fin de la pol\u00edtica fiscal como hasta hoy ha sido considerada. Ante la imposibilidad de gestionar esta transici\u00f3n entre viejas y nuevas pol\u00edticas, no parece aventurado pensar en el descontrol m\u00e1s que en el control del gasto. Las mejoras en los m\u00e1rgenes de eficiencia en el gasto son postulables, pero no inmediatos, y responden a una l\u00f3gica similar a lo comentado en el fraude fiscal: forman parte de la higiene democr\u00e1tica de exigencia presupuestaria. Siendo sus multiplicadores superiores a los de la reducci\u00f3n impositiva, no parece que consolidar burdamente por el lado del gasto sea la pol\u00edtica de consolidaci\u00f3n fiscal que menos da\u00f1e al crecimiento econ\u00f3mico. Por lo dem\u00e1s, su aplicaci\u00f3n a sectores como el sanitario o de la investigaci\u00f3n cient\u00edfica, que tan decisivos se han mostrado en la crisis del coronavirus, cierra esta posibilidad a una cuarta parte del gasto p\u00fablico. Y en el caso de las pensiones, su eventual reforma contendr\u00eda potencialmente el gasto s\u00f3lo en el medio plazo. Ello nos lleva, en resumen, a poner m\u00e1s \u00e9nfasis en complementar ingresos (principalmente los no impositivos) que en minorar gastos sociales. En ambos supuestos, recuperar el empleo ser\u00e1 el mayor ant\u00eddoto para la sostenibilidad de las finanzas p\u00fablicas.<\/p>\n

En cualquier caso.<\/strong> En la nueva disyuntiva reaparecer\u00e1 el debate fallo de mercados\/ rescate p\u00fablico. Y se abogar\u00e1 probablemente por \u2018m\u00e1s Estado\u2019 sin precisar el qu\u00e9 y el c\u00f3mo de esta nueva y mayor intervenci\u00f3n estatal. C\u00f3mo si no hubieran tambi\u00e9n \u2018fallos del Estado\u2019. Se oyen ya las voces antibanca de que sea este sector el que pague ahora la crisis: \u2018se rescataron los bancos con dinero de todos\u2019, que sean los bancos los que ahora nos recaten a todos. Si las ideas se mueven por objetivos, un mal argumento puede arruinar el objetivo. A los bancos se les puede odiar por muchas razones. Entre otras porque como dibujaba Forges, \u2018ellos te prestan el paraguas justo el d\u00eda que no llueve\u2019. El del rescate a los bancos y ahora a las personas es un mantra que ya aburre. Primero, se rescataron mayoritariamente cajas de ahorros, no bancos. Segundo, se salvaron los depositantes, no a los accionistas (de hecho, el valor de las acciones de estos baj\u00f3 a menos de la mitad). Tercero, el dinero no sali\u00f3 del presupuesto p\u00fablico, restando as\u00ed recursos de otras pol\u00edticas sociales. De hecho, fue a costa del d\u00e9ficit. \u00bfQuiere esto decir que los bancos son hermanitas de la caridad? Por supuesto que no. Por eso hoy debemos estar alerta para que el sistema de avales que se est\u00e1 articulando para las intervenciones m\u00e1s inmediatas, se canalice m\u00e1s como ayuda a la banca y a las empresas grandes, en lugar de a las peque\u00f1as, al no distinguir cr\u00e9dito nuevo de refinanciaci\u00f3n y reinstrumentaci\u00f3n de deudas anteriores.<\/p>\n

Comentario de cierre: no solo se trata de recursos, sino tambi\u00e9n de gobernanza <\/strong><\/p>\n

Como servicios p\u00fablicos administrados que son, nuestros gastos sociales se muestran muy politizados desde el primer momento, especialmente cuando sus gestores no cuentan con capacidades de decisi\u00f3n aut\u00f3noma. Las necesidades detectadas inicialmente se filtran a conveniencia de los gobiernos en curso, seg\u00fan c\u00f3mo se reconozca problema (aqu\u00ed la valoraci\u00f3n ideol\u00f3gica prima) y en la tardanza en las respuestas (\u2018ganar tiempo\u2019 ya que las correcciones son m\u00e1s caras de aceptar). Los gestores son pol\u00edticos que, a menudo, acompa\u00f1an su ignorancia y falta de credibilidad competencial (muy explotada por la oposici\u00f3n) con un conjunto de expertos que resultan d\u00e9biles en sus tareas orientadoras por proximidad pol\u00edtica a quienes les nombraron y, en alg\u00fan caso, sin fuerza acad\u00e9mica suficiente para conducir o reconducir las actuaciones. Algunos debates entre expertos, con ciertas dosis corporativas competenciales, emergen puntualmente complicando los mensajes. La descentralizaci\u00f3n territorial en el despliegue de servicios m\u00e1s que funcional entre \u00e1reas asistenciales, estresa el sistema y hace que la coordinaci\u00f3n sea muy compleja, y com\u00fanmente resuelta en su acepci\u00f3n vertical, jer\u00e1rquica, contradictoria con las distintas lecturas pol\u00edticas de cada gobierno aut\u00f3nomo. A\u00fan as\u00ed, montar una respuesta administrativa coherente entre departamentos comporta elevadas dosis de improvisaci\u00f3n; no solo en determinar las acciones, sino incluso a la hora de cuantificar los resultados y as\u00ed exigir la rendici\u00f3n de cuentas. Finalmente, las acciones suelen chocar con las disposiciones presupuestarias que, en favor de la legalidad, constri\u00f1en la eficacia de las acciones. Sin tesorer\u00eda propia ni fondos de contingencia y sin responsabilizaci\u00f3n funcional completa, m\u00e1s all\u00e1 de identificar necesidades, los gestores no controlan los dispositivos asistenciales, ni poseen autonom\u00eda en una m\u00ednima planificaci\u00f3n de los recursos. Todo ello exige planteamientos organizativos y de gobernanza de futuro m\u00e1s exitosos.<\/p>\n

La comparativa de las realidades entre sistema de protecci\u00f3n social no permite tampoco una criba f\u00e1cil. Primero, los datos tienen problemas de comparabilidad; tampoco sirven para juzgar la calidad de los resultados (indicadores tales como los recursos financieros puestos a disposici\u00f3n, el acceso a los servicios (utilizaci\u00f3n) o el grado de restricciones impuestas a la libertad individual (listas de espera y libre elecci\u00f3n)). La capacidad tecnol\u00f3gica en producci\u00f3n y an\u00e1lisis de laboratorio ha sido decisiva para la rapidez del abordaje poblacional. El funcionamiento mutual descentralizado hubiera permitido avanzar con correcciones de prueba y error, \u2018aprender haciendo\u2019 y emular las mejores pr\u00e1cticas. Al contrario, la centralizaci\u00f3n hace que, en incertidumbre, los errores se magnifiquen con estrategias que tienen dif\u00edcil marcha atr\u00e1s por sus lecturas pol\u00edticas, que admiten escasas matizaciones, y que no pueden evaluarse por comparaci\u00f3n, en ausencia de diferencias.<\/p>\n

La exclusividad de fuentes de financiaci\u00f3n no permite compaginar copagos, primas complementarias adicionales a los recursos fiscales, junto a subvenciones locales, primas comunitarias obligatorias y cotizaciones. Todos estos instrumentos, en su acepci\u00f3n de impuestos afectados, resultan de mejor aceptaci\u00f3n para la poblaci\u00f3n que los impuestos generales, a efectos de considerar que la contribuci\u00f3n la haga uno mismo o de que se priorice una forma de gasto desinteres\u00e1ndose del resto de partidas.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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